Các mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia cơ bản

Không có một kiểu thống nhất về mô hình cơ quan nhân quyền (viết tắt tiếng Anh: NHRIs) cho các quốc gia, tuy nhiên, trong thực tế có 3 dạng chủ yếu đó là: (1) Cơ quan thanh tra Quốc hội; (2) Ủy ban nhân quyền quốc gia; (3) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể. Trong số các mô hình này, Ủy ban nhân quyền quốc gia chiếm tỷ lệ cao hơn cả. Thiết chế này có thể trực thuộc cơ quan lập pháp hay cơ quan hành pháp. Trong trường hợp thuộc cơ quan hành pháp, Uỷ ban nhân quyền quốc gia vẫn có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp. Ủy viên của các ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên đều phải là người có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho các vùng, miền, nhóm người, đảng phái của quốc gia.

Trong khi đó, các Cơ quan Thanh tra Quốc hội thông thường thuộc nhánh lập pháp, được Nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với Nghị viện. Về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian giữa các cá nhân và các chính phủ (giống các ủy ban nhân quyền) trong các vấn đề nhân quyền. Chức năng chính của Cơ quan Thanh tra Quốc hội ở một số nước là bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động hành chính công (có thể rộng hơn việc bảo vệ quyền con người). Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (văn phòng/cơ quan thanh tra Quốc hội). Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động.

Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, ở một số nước còn thành lập các cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú…

Các thiết chế bảo vệ quyền con người ở Việt Nam hiện nay

Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRIs mà mới chỉ có một vài cơ quan đang thực hiện một số chức năng của NHRIs, cụ thể như: Ủy ban Vì sự tiến bộ của phụ nữ; Ủy ban Dân tộc (của Chính phủ); Hội đồng Dân tộc (của Quốc hội), Uỷ ban Dân nguyện (của Quốc hội).

Hệ thống thể chế đảm bảo quyền con người ở Việt Nam rất đa dạng, gồm các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, các cơ quan thông tin đại chúng và quần chúng nhân dân. Mỗi thiết chế này đều có một số chức năng của NHRIs.

Thứ nhất, nhóm các cơ quan nhà nước có trách nhiệm trực tiếp trong việc xây dựng và thực thi các chính sách, các quy định pháp luật nhằm bảo vệ, bảo đảm và thúc đẩy quyền con người thông qua các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hệ thống cơ quan lập pháp: Quốc hội cùng hệ thống uỷ ban thuộc Quốc hội trực tiếp thực hiện nhiệm vụ thúc đẩy, bảo vệ quyền con người, được tiến hành theo cách thức gồm thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động mà cơ quan đó phụ trách.

Hệ thống cơ quan hành pháp: Chính phủ và các cơ quan trực thuộc Chính phủ cũng có nhiệm vụ bảo đảm, bảo vệ quyền con người theo từng lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý. Bên cạnh đó, Ban Chỉ đạo về Nhân quyền đã được thành lập nhằm tham mưu cho Đảng, Chính phủ về công tác bảo vệ và đấu tranh về nhân quyền.

Hệ thống cơ quan tư pháp: Toà án bảo vệ quyền con người thông qua hoạt động tố tụng. Viện kiểm sát thực hiện nhiệm vụ bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ tài sản của nhà nước, tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân; bảo đảm để mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, tập thể và quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đều được xử lý theo pháp luật.

Thứ hai, các tổ chức xã hội đã và đang tích cực đóng góp vào việc bảo vệ, thúc đẩy quyền con người thông qua: tập hợp ý kiến, tổ chức trao đổi về quyền con người; tổ chức đối thoại về quyền con người; đại diện và bảo vệ quyền lợi cho các hội viên khi quyền lợi bị xâm phạm; phản ánh ý nguyện của các tầng lớp nhân dân về bảo đảm, bảo vệ quyền con người; giám sát các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong việc bảo vệ quyền con người …

Những sự lựa chọn cho Việt Nam 

Mô hình Ủy ban nhân quyền thuộc Quốc hội: Các cơ quan của Quốc hội đều có thẩm quyền bảo vệ, thúc đẩy quyền con người thông qua việc thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh và thực hiện quyền giám sát nhưng bị giới hạn trong phạm vi chức năng của cơ quan. Quyền con người, quyền công dân có nội dung bao trùm các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nên việc thẩm tra một dự án luật, kiến nghị về luật không thể giao cho một cơ quan chuyên môn riêng lẻ, mà cũng không thể giao cho tất cả các cơ quan.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội có Ban Dân nguyện là cơ quan nhận, tổng hợp, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; nhưng đây không phải cơ quan của Quốc hội nên quyền, vị thế bị hạn chế, trong khi yêu cầu bảo đảm quyền con người theo Hiến pháp 2013 đòi hỏi phải có một cơ quan tương xứng.

Do vậy, cần thành lập một uỷ ban chuyên trách về nhân quyền thuộc Quốc hội, hoặc nâng cấp một cơ quan trực thuộc Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành Ủy ban Quyền con người thuộc Quốc hội (ví dụ như Uỷ ban Dân nguyện). Việc thành lập uỷ ban nhân quyền chuyên trách sẽ tránh được những chồng chéo trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội và nâng vị thế của vấn đề quyền con người trong tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Uỷ ban Quyền con người thuộc Quốc hội sẽ là thiết chế chính thức tham gia vào các quan hệ quốc tế với cơ quan nhân quyền của quốc gia khác, các tổ chức quốc tế. Bên cạnh đó, thiết chế này cũng thể hiện được tính quyền lực nhà nước trong bảo vệ, thúc đẩy quyền con người, xác lập rõ ràng hơn trách nhiệm của Quốc hội trước nhân dân và cộng đồng quốc tế trong việc bảo vệ, thúc đẩy quyền con người.

Mô hình Uỷ ban nhân quyền thuộc Chính phủ: So với thiết chế trực thuộc Quốc hội, thiết chế trực thuộc Chính phủ có điểm yếu là khó giám sát việc tuân thủ các tiêu chuẩn nhân quyền của các cơ quan chính phủ. Tuy nhiên, thiết chế trực thuộc Chính phủ cũng có những lợi thế về nguồn nhân lực, vật lực mạnh và kinh nghiệm của các cơ quan hành pháp mà có thể giúp uỷ ban nhân quyền xử lý các vấn đề nhân quyền một cách nhanh chóng, hiệu quả hơn, với điều kiện là nó được bảo đảm tính độc lập với các cơ quan chính phủ khác.

Hiện nay, có thể nâng cấp Ban Chỉ đạo về Nhân quyền thành Uỷ ban nhân quyền, do đã có nhiều kinh nghiệm trong việc thực hiện một số công việc của cơ quan nhân quyền quốc gia. 

Mô hình Hội đồng nhân quyền và Viện Nhân quyền: Đây là mô hình đang được Liên bang Nga và một số quốc gia châu Âu, gồm Bắc Âu thực hiện và phù hợp trong bối cảnh các nước đang chuyển đổi. Mô hình này mang tính chất tư vấn là chủ yếu, tuy việc đó hạn chế khả năng xử lý các vấn đề nhân quyền trong thực tế, song nó giảm thiểu khả năng xung đột với các cơ quan nhà nước và vì thế có tính bền vững.

Mô hình này có thể phù hợp trong giai đoạn đầu vì Việt Nam thuộc các nước đang chuyển đổi, cần có thời gian để hoàn thiện dần mọi thiết chế chính trị, pháp lý ở tầm vĩ mô. Bên cạnh đó, Viện Quyền con người thuộc Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh có thể được nâng cấp để trở thành cơ quan nhân quyền quốc gia.  

Mô hình Thanh tra Quốc hội và các thiết chế đặc biệt khác: Thanh tra Quốc hội là nhóm phổ biến thứ hai trên thế giới (sau mô hình Ủy ban quyền con người), hiện diện tại nhiều nước châu Âu, châu Mỹ và châu Á. Các cơ quan Thanh tra Quốc hội và thiết chế đặc biệt về nhân quyền có thể “tuỳ biến” về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ để phù hợp với bối cảnh của mỗi nước. Ví dụ, khi cần thiết, một quốc gia có thể gia tăng thẩm quyền hoặc thành lập thêm một Thanh tra Quốc hội hoặc một thiết chế đặc biệt về một vấn đề nhân quyền mới nảy sinh, như quyền của người lao động di trú, hay quyền của người nước ngoài… Thêm vào đó, cơ cấu tổ chức của Thanh tra Quốc hội và các thiết chế đặc biệt về nhân quyền thường gọn nhẹ, vì thế dễ thành lập và vận hành hơn các mô hình cơ quan nhân quyền khác.

Ở Việt Nam, có khá nhiều cơ quan, tổ chức có thể được nâng cấp trở thành Thanh tra Quốc hội (ví dụ như Uỷ ban Dân nguyện) hoặc thiết chế đặc biệt về nhân quyền (ví dụ như Uỷ ban Vì sự tiến bộ của Phụ nữ). Điều này sẽ rất thuận lợi nếu theo đuổi mô hình cơ quan quốc gia về nhân quyền dạng này.

Mô hình cơ quan nhân quyền hỗn hợp: Việc thành lập cơ quan nhân quyền hỗn hợp (do Chủ tịch nước quyết định thành lập, không thuộc về Quốc hội, cũng không thuộc về Chính phủ) sẽ giúp có được ưu điểm và khắc phục được những nhược điểm của cả hai loại mô hình đã nêu, phát huy được lợi thế của một cơ quan có tính liên ngành, đa ngành trong bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền.

Ở Việt Nam hiện đã có một số thiết chế có tính chất liên ngành, đa ngành, vì vậy việc nâng cấp các thiết chế đó thành cơ quan nhân quyền quốc gia sẽ có nhiều thuận lợi. Ví dụ, Ban Chỉ đạo về Nhân quyền, vì vậy đảm bảo tính đa dạng trong thành phần.

Những mô hình đề xuất trên đây có những ưu và nhược điểm và đều có thể áp dụng ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, việc thành lập Ủy ban nhân quyền trực thuộc Quốc hội có nhiều điểm phù hợp hơn cả, tiếp theo đó là mô hình các thanh tra Quốc hội về nhân quyền. Mô hình Ủy ban nhân quyền trực thuộc Chính phủ có thể làm dấy lên những băn khoăn về tính độc lập, khách quan và hiệu quả trong thực tế, trong khi mô hình hỗn hợp còn quá mới - có thể dẫn đến những lúng túng, khó khăn trong tổ chức và hoạt động. Mô hình cơ quan học thuật (Viện Nhân quyền) là cơ quan nhân quyền quốc gia thì không đáp ứng các yêu cầu cấp thiết hiện nay ở Việt Nam khi mà ngoài những ý kiến tư vấn cho nhà nước và hoạt động giáo dục nhân quyền, cơ quan nhân quyền quốc gia cần tham gia vào việc giám sát, ngăn ngừa những vi phạm nhân quyền trong thực tế - điều mà một cơ quan nhân quyền là cơ sở học thuật khó có thể đảm nhiệm được.

Cơ quan nhân quyền quốc gia tương lai của Việt Nam cũng cần cân nhắc những yêu cầu cơ bản của Nguyên tắc Paris để đảm bảo sự công nhận của cộng đồng quốc tế và của người dân trong nước. Có hai yêu cầu cơ bản đó là tính độc lập trong tổ chức, hoạt động, và tính đa dạng về thành phần. Những yêu cầu này thực chất vẫn bảo đảm được bởi sự độc lập không có nghĩa là đối lập và sự đa dạng về thành phần không có nghĩa là đánh mất vai trò và sự kiểm soát của Đảng hay Nhà nước.

Xét từ một góc độ khác, cơ quan nhân quyền quốc gia Việt Nam cũng nên được giao những thẩm quyền rộng rãi, trong đó ngoài những thẩm quyền về nghiên cứu, giáo dục, tuyên truyền, tư vấn về nhân quyền còn có những thẩm quyền thẩm tra các văn bản pháp luật, giám sát và khuyến nghị xử lý những hành vi vi phạm nhân quyền trong thực tế, cũng như tham gia vào hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này.

PGS, TS. Vũ Công Giao, Nguyễn Thị Thuý Chung
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội