1. Tổ chức bộ máy hệ thống chính trị Nhật Bản

Hệ thống chính trị Nhật Bản hiện tại được định hình từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Đây là giai đoạn toàn bộ tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị Nhật Bản được cơ cấu, sắp xếp lại, chuyển đổi từ mô hình nhà nước quân phiệt sang mô hình chính quyền dân chủ.

Mô hình thể chế chính trị Nhật Bản hiện tại dựa trên chế độ lưỡng viện đa đảng. Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp độc lập với nhau. Theo Hiến pháp năm 1947, cơ chế tam quyền phân lập được thiết lập, không có quyền lực nào không bị kiểm soát và giám sát. Tam quyền phân lập được coi là nguyên tắc căn bản trong tổ chức bộ máy quyền lực ở Nhật Bản.

Cơ quan lập pháp là Quốc hội, gồm Hạ viện và Thượng viện, trong đó Hạ viện đại diện cho ý kiến và nguyện vọng của nhân dân; Thượng viện giám sát quyền lực và sự phán quyết của Hạ viện. Hạ viện có 465 nghị sỹ, nhiệm kỳ bốn năm. Trong số 465 ghế của Hạ viện, có 289 nghị sỹ được bầu từ các khu vực bầu cử nhỏ và 176 người khác được bầu đại diện theo tỷ lệ. Các ứng cử viên để bầu vào Hạ viện phải từ 25 tuổi trở lên. Thượng viện có 248 nghị sỹ, nhiệm kỳ sáu năm. Để duy trì tính liên tục của Thượng viện, cứ 3 năm bầu lại một nửa số thành viên. Trong số 248 thành viên, có 148 người được bầu theo phương thức bỏ phiếu bầu trực tiếp; 100 người được bầu từ danh sách của các đảng chính trị theo tỷ lệ đại diện. Các ứng cử viên để bầu vào Thượng viện phải từ 30 tuổi trở lên. Thượng viện không bị giải thể như Hạ viện.

Quốc hội Nhật Bản có quyền bổ nhiệm Thủ tướng, thông thường là đại biểu của chính đảng hoặc liên minh chính đảng thắng cử. Thủ tướng có quyền giải tán và bầu lại Hạ viện. Mặt khác, Hạ viện có quyền giải tán Nội các bằng một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm hoặc từ chối bỏ phiếu tín nhiệm Nội các. Nếu Hạ viện thông qua nghị quyết không tín nhiệm hoặc từ chối bỏ phiếu tín nhiệm Nội các thì toàn bộ Nội các, bao gồm cả Thủ tướng phải từ chức. Nội các vẫn phải điều hành công việc cho đến khi có một Thủ tướng mới được bổ nhiệm. Trong quan hệ giữa hai viện của Quốc hội Nhật Bản, Hạ viện có ưu thế hơn Thượng viện. Trong trường hợp các quyết định được đưa ra Quốc hội mà không đạt được sự thống nhất ý kiến giữa hai viện thì quyền quyết định cuối cùng thuộc về Hạ viện. Theo quy định, mỗi công dân Nhật Bản chỉ được làm nghị sỹ của một trong hai viện.

Biểu tượng của Nội các và Thủ tướng Nhật Bản (Ảnh: Wikipedia).

Trong Nội các, đứng đầu là Thủ tướng; giúp việc cho Thủ tướng là các bộ trưởng. Theo Hiến pháp Nhật Bản, Thủ tướng do Quốc hội bổ nhiệm, các bộ trưởng được Thủ tướng lựa chọn và bổ nhiệm. Phần lớn thành viên của Nội các, bao gồm cả Thủ tướng phải là đại biểu của một trong hai viện Quốc hội. Theo Luật Nội các năm 2001, số lượng bộ trưởng không được quá 14 người, tuy nhiên, trong trường hợp đặc biệt có thể lên đến 17 người. Thủ tướng Nhật Bản thường tại vị trong thời gian ngắn (trung bình mỗi Thủ tướng chỉ tại vị được 2,5 năm). Chánh án Tòa án Tối cao được Thiên hoàng bổ nhiệm theo lựa chọn của Nội các. Mười bốn thẩm phán khác được Nội các lựa chọn và bổ nhiệm. Cứ sau 10 năm, nhiệm kỳ của một thẩm phán phải được xác nhận bằng trưng cầu dân ý. Trong thực tế, các thẩm phán hầu như luôn được chọn lại và được phép phục vụ cho đến 70 tuổi.

Hệ thống chính trị Nhật Bản là hệ thống chính trị đa nguyên, đa đảng. Có rất nhiều đảng phái ở Nhật Bản nhưng chỉ có 5 chính đảng lớn thực sự có ảnh hưởng lớn, đó là Đảng Dân chủ Tự do (LDP), Đảng Dân chủ, Đảng Công Minh, Đảng Cộng sản Nhật Bản và Đảng Xã hội Dân chủ. Tất cả các chính đảng đều là chính đảng hợp pháp, có sự ghi nhận của pháp luật. Các đảng đều phải hoạt động trong khuôn khổ pháp luật Nhật Bản, hình thức hoạt động công khai, trong đó đấu tranh nghị trường là phương thức cạnh tranh quyền lực cơ bản nhất. Các chính đảng giữ vai trò vừa là người thực thi chính sách (nếu là đảng hoặc liên minh cầm quyền), vừa là người giám sát quyền lực (nếu là đảng đối lập). Các chính đảng cũng là nơi tập hợp, phân tích các ý kiến phản hồi từ nhân dân.

Mặc dù là chế độ đa nguyên, đa đảng nhưng trên thực tế đó là sự thống trị của một đảng - Đảng Dân chủ Tự do (LDP). Kể từ khi thành lập vào năm 1955, LDP gần như liên tục nắm quyền lãnh đạo hệ thống chính trị Nhật Bản, ngoại trừ một chính phủ liên minh tồn tại trong một thời gian ngắn gần 11 tháng vào năm 1993 và trong giai đoạn 3 năm, từ tháng 8-2009 đến tháng 12-2012. Trong cuộc bầu cử tháng 12-2012, LDP đã trở lại nắm quyền điều hành đất nước. Một đảng quan trọng khác là Đảng Công Minh - theo truyền thống là đồng minh với Đảng Dân chủ Tự do. Chính vì đặc điểm này, hệ thống chính trị Nhật Bản thực chất được xem là hệ thống một đảng chiếm ưu thế. Sự thống trị lâu dài của LDP trong hệ thống chính trị của Nhật Bản đã định hình sâu sắc bản chất chính trị ở Nhật Bản. Một hệ thống phe phái rất phức tạp hình thành trong nội bộ LDP, các cuộc xung đột, thường rất gay gắt đã xảy ra chủ yếu trong LDP hơn là giữa các đảng chính trị khác. Điều này ảnh hưởng đến hoạt động của cả Quốc hội Nhật Bản, nhưng thường thể hiện ở Hạ viện nhiều hơn Thượng viện. Các phe phái trong LDP dựa trên các cá nhân có thế lực, thường là thành viên kỳ cựu của LDP, nhiều người trong số họ là cựu Thủ tướng hoặc là người có khả năng trở thành Thủ tướng trong tương lai. Số lượng và quy mô của các phe phái liên tục thay đổi. Các chuyên gia Nhật Bản cho rằng phe phái đang trở thành một hình thức kiểm soát quyền lực của đảng cầm quyền, xuất hiện từ ngay trong nội bộ đảng.

Một đặc điểm đáng chú ý của chính trị Nhật Bản là mang đậm tính chất gia trưởng Đông Á. Điều này thể hiện khá rõ ở sự tham gia khá hạn chế của phụ nữ vào hoạt động chính trị hay sự ảnh hưởng của tính kết nối gia đình “cha truyền, con nối”, nhiều thành viên của Quốc hội và Chính phủ là con, cháu của cựu thành viên Quốc hội, Chính phủ, thành viên LDP trước đây.

Ở Nhật Bản, các tổ chức hiệp hội, nghiệp đoàn rất phát triển. Gần như mọi loại hình hoạt động, mọi tầng lớp xã hội đều có tổ chức riêng của mình nhằm liên kết các hội viên, tổ chức các hoạt động tương trợ, giúp đỡ nhau và đấu tranh chống lại những chính sách động đến quyền lợi của họ. Đây là hình thức giám sát quyền lực hữu hiệu và có hiệu quả vì nó có thể tác động đến những chính sách, những quyết định rất cụ thể của Chính phủ.

Với các thiết chế giám sát quyền lực như vậy, mọi sự trì trệ, suy thoái hoặc tiêu cực của các cơ quan nhà nước cũng như các quan chức rất khó được bỏ qua mà thường được khai thác triệt để. Điều này buộc các cơ quan và các cá nhân có quyền lực phải rất thận trọng trước mỗi quyết định và phải điều chỉnh những quyết định nếu gặp phải sự phản ứng quyết liệt.

2. Một số kết quả nổi bật cải cách tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị Nhật Bản

Bước sang thế kỷ XXI, các điều kiện xã hội đã thay đổi đáng kể. Các cấu trúc và hệ thống của Chính phủ Nhật Bản đã trở nên không phù hợp với những thay đổi này và tỏ ra hoạt động kém hiệu quả. Chính vì vậy, sự cần thiết thay đổi và cải cách mạnh mẽ để bộ máy chính quyền hoạt động hiệu lực, hiệu quả nhất. Tháng 4-1999, Nội các Obuchi Keizo đã đệ trình lên Quốc hội Nhật Bản 17 dự luật về tái cấu trúc và hợp lý hóa các bộ và cơ quan Chính phủ Trung ương cũng như tăng cường các chức năng của Nội các và vai trò điều hành của Thủ tướng. Theo dự luật, cơ cấu chính quyền Trung ương lúc đó bao gồm Văn phòng Thủ tướng Chính phủ và 22 tổ chức cấp bộ trong Nội các sẽ được đổi thành Văn phòng Nội các và 12 tổ chức cấp bộ. Quốc hội đã thông qua các đề xuất của Nội các. Cấu trúc Chính phủ mới được lên kế hoạch bắt đầu vào ngày 1-1-2001. Đây là một sự tái cấu trúc chính quyền Trung ương mạnh mẽ chưa từng xảy ra ở Nhật Bản và đã mang lại những kết quả quan trọng, cụ thể sau:

Thứ nhất, tái cơ cấu các bộ nhằm phá vỡ ngăn cách và tinh gọn bộ máy.

Theo luật được thông qua, 23 tổ chức cấp bộ được cơ cấu lại thành một văn phòng (Văn phòng Nội các) và 12 tổ chức cấp bộ. Tổng số công chức quốc gia tính tại thời điểm tháng 1-2020 là 586.000 người, trong đó công chức phổ thông là 288.000 người (49,1%), công chức đặc biệt (công chức thuộc Lực lượng tự vệ, Chính phủ, Quốc hội...) là 298.000 người (50,9%).

Mục tiêu cơ bản của việc sắp xếp lại này là nhằm phá vỡ các bức tường ngăn cách giữa các bộ và cơ quan hiện có; hợp nhất các chức năng tương tự để các chức năng liên quan này có thể được phối hợp nhanh nhất trong một bộ có thẩm quyền rộng hơn. Bộ Y tế và Phúc lợi và Bộ Lao động được sáp nhập làm một. Cơ quan Khoa học và Công nghệ và Bộ Giáo dục với nhiều trường đại học quốc gia và các viện nghiên cứu trực thuộc sẽ được sáp nhập làm một. Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng, Cơ quan Đất đai quốc gia và Cơ quan Phát triển Hokkaido được sáp nhập. Tổ chức Bảo vệ môi trường được nâng từ cơ quan lên bộ.

Thứ hai, củng cố chức năng Nội các, vai trò điều hành của Thủ tướng và tăng cường sự lãnh đạo chính trị trong mọi tổ chức cấp bộ.

Ngoại trừ Thủ tướng, số lượng bộ trưởng sẽ giảm từ tối đa 20 xuống còn từ 14 đến 17. Nội các được vận hành linh hoạt hơn, các bộ trưởng có trách nhiệm đặc biệt sẽ được quyết định cụ thể theo nhu cầu thực tiễn từng thời kỳ.

Để bảo đảm sự điều hành mạnh mẽ hơn của Thủ tướng và Nội các, Ban Thư ký Nội các sẽ được trao quyền không chỉ phối hợp mà còn hoạch định chính sách cơ bản. Văn phòng Nội các với hàng trăm nhân viên trong trụ sở chính sẽ được thành lập để hỗ trợ Thủ tướng và Nội các. Hội đồng tư vấn về các chính sách kinh tế và tài khóa, về các chính sách khoa học và công nghệ... được thành lập. Thủ tướng được quyền bổ nhiệm các nhân viên hỗ trợ của mình một cách tự do hơn theo sáng kiến của chính mình không chỉ từ bên trong Chính phủ mà còn từ bên ngoài Chính phủ.

Một, hai hoặc ba thứ trưởng chính trị sẽ được bổ nhiệm vào Văn phòng Nội các và mỗi bộ. Họ phải được định vị giữa bộ trưởng và thứ trưởng hành chính. Mỗi thứ trưởng sẽ hoạt động cho bộ trưởng và chịu trách nhiệm đáng kể trong bộ. Ngoài ra, hệ thống trợ lý chính trị cho Bộ trưởng cũng sẽ được giới thiệu. Các trợ lý chính trị sẽ được chỉ định trong mọi tổ chức cấp bộ để tham gia hoạch định và hoạch định chính sách cụ thể, cũng để giải quyết các vấn đề chính trị. Theo các hệ thống này, sự lãnh đạo chính trị trong mỗi bộ sẽ được tăng cường.

Thứ ba, tinh giản, hợp lý hóa các tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

Các tổ chức bên trong các tổ chức cấp bộ sẽ được tinh giản để hợp lý hóa các tổ chức cũng như bảo đảm sự phối hợp chính sách rộng hơn. Để khắc phục xu hướng phình to bộ máy, Chính phủ Nhật Bản quy định nếu một bộ muốn thành lập thêm một cục, vụ mới thì phải giảm một cục, vụ khác. Với chính sách này, tổ chức bộ máy của các bộ đã giảm xuống. Các đơn vị cấp cục giảm từ 128 xuống 96. Các đơn vị cấp phòng, ban bị cắt giảm từ 1.200 xuống 1.000.

Đồng thời, Chính phủ lập kế hoạch giảm ít nhất 10% nhân viên toàn thời gian của các bộ và cơ quan trong thời gian 10 năm, bắt đầu từ tháng 1-2001. Chính phủ giảm nhân sự bằng cách tạo ra các pháp nhân hành chính độc lập và những cách khác, sao cho số lượng nhân viên giảm 25% trong 10 năm. Chính phủ về cơ bản sẽ xem xét các chức năng và chương trình hiện tại của mình để thực hiện việc giảm nhân viên với quy mô lớn như vậy.

Việc tuyển dụng công chức quốc gia thực hiện thông qua thi tuyển. Việc đề bạt, bổ nhiệm cán bộ được thực hiện chặt chẽ. Thông thường, công chức được bổ nhiệm vào chức vụ nhóm trưởng (chức năng lãnh đạo thấp nhất) khi đạt độ tuổi từ 30 trở lên. Người được bổ nhiệm lãnh đạo cấp vụ phải có ít nhất 15 năm công tác; bổ nhiệm thứ trưởng (công chức) phải có từ 30 năm công tác trở lên. Bộ trưởng bổ nhiệm vụ trưởng, cục trưởng, thứ trưởng (công chức) sau khi được sự đồng ý của Chánh Văn phòng Nội các và Thủ tướng. Thứ trưởng chính trị (nghị sỹ) do Thủ tướng trực tiếp bổ nhiệm. Việc bãi bỏ, cải cách quy định và cải cách quản lý công trình công cộng bao cấp được đẩy mạnh để hợp lý hóa các hoạt động của chính quyền Trung ương, xây dựng một thị trường tự do và minh bạch hơn, để thúc đẩy phân cấp và bảo đảm ra quyết định hiệu quả, minh bạch hơn. Từ năm 2015, Chính phủ tách biệt các chức năng hoạch định chính sách và chức năng thực thi chính sách thông qua việc thành lập các “pháp nhân hành chính độc lập” có tư cách pháp lý độc lập bên ngoài bộ hoặc các cục. Chính phủ sẽ chuyển giao thực thi chính sách và các chức năng khác của các bộ và cơ quan cho tổ chức loại hình pháp nhân mới này. Pháp nhân hành chính độc lập bảo đảm việc quản lý linh hoạt hơn. Giám đốc điều hành hoặc nhân viên quản lý có thể được tuyển dụng từ bên ngoài Chính phủ và việc quản lý hoạt động hằng ngày được giao cho chính các pháp nhân. Mục đích chính của hệ thống này là tách biệt các chức năng hoạch định chính sách và chức năng thực thi chính sách; nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ cho người dân bằng cách trao thêm quyền tự chủ và trách nhiệm cho một pháp nhân và cũng để bảo đảm tính minh bạch của mọi hoạt động.

Thứ tư, giao quyền tự chủ cho các địa phương.

Về chính quyền địa phương, hiện nay Nhật Bản tồn tại hệ thống hai cấp, cấp tỉnh và cấp hạt (hay còn gọi là đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở). Cấp tỉnh hiện nay có 47 đơn vị (giữ ổn định từ năm 1888 đến nay), trong đó Tokyo được gọi là đô (Tokyo-to), Hokkaido được gọi là đạo (Hokkai-do), Kyoto và Osaka được gọi là phủ (Kyoto-fu, Osaka-fu) và 43 đơn vị cấp tỉnh (ken). Tuy nhiên, giữa các đô, đạo, phủ và tỉnh này không có phân biệt gì về mặt quyền hạn hành chính. Các đơn vị hành chính cấp hạt gồm ba loại: Thành phố (shi), thị trấn (cho, machi) và làng (mura, son). Số lượng các đơn vị hành chính cấp tỉnh được giữ ổn định, trong khi đó cấp hạt có xu hướng thu gọn dần đầu mối qua các đợt hợp nhất, sáp nhập (tháng 4-1999, Nhật Bản có 3.232 hạt, tháng 4-2006 có 1.820 hạt, tháng 4-2008 có 1.788 hạt, tháng 1-2022 có 1.718 hạt). Với nỗ lực của việc cải cách hành chính, trong hai thập kỷ qua, số lượng công chức địa phương giảm liên tục trong 21 năm qua, từ sau mức cao nhất là 3.280.000 người vào năm 1994 xuống 2.800.000 người tại thời điểm 1-4-2021 (giảm 15%). Trong tổng số công chức địa phương là 2.800.000 người, cấp tỉnh có 1.430.000 người và cấp cơ sở có 1.370.000 người.

Một trong những kinh nghiệm nổi bật của Nhật Bản là giao quyền tự trị cho các địa phương. Quyền tự chủ địa phương của Nhật Bản được bảo đảm bởi Hiến pháp. Chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương có tư cách pháp lý khác nhau. Hệ thống tự trị địa phương và mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và địa phương được quy định trong Luật Tự trị địa phương. Luật Tự trị địa phương quy định đại cương về các vấn đề liên quan đến phân loại chính quyền địa phương, tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương và thiết lập mối quan hệ cơ bản giữa Trung ương và chính quyền địa phương dựa trên các mục đính thực sự của chính quyền địa phương. Mục đích của việc này là để bảo đảm dân chủ, hiệu quả và sự phát triển đúng đắn của chính quyền địa phương.

Chính quyền địa phương có một hội đồng địa phương gồm các nghị sỹ được bầu (người dân bầu cử trực tiếp, nhiệm kỳ 4 năm, số lượng các nghị sỹ được quyết định dựa trên điều lệ của từng địa phương). Hội đồng địa phương có quyền lập pháp trong phạm vi luật pháp. Hành pháp do người đứng đầu được bầu thực hiện (thống đốc và thị trưởng thành phố, huyện, thị xã). Bộ máy giúp việc hội đồng địa phương bao gồm các ủy ban (số lượng cụ thể do từng địa phương quyết định), tương đương với số lượng cơ quan giúp việc người đứng đầu chính quyền. Người đứng đầu các ủy ban do thống đốc, thị trưởng giới thiệu, hội đồng địa phương phê chuẩn, bổ nhiệm và đánh giá kết quả hằng năm.

Cơ cấu tổ chức của các cơ quan tham mưu, giúp việc người đứng đầu chính quyền cấp tỉnh và cấp hạt được thiết kế gần giống nhau như các cơ quan tham mưu, giúp việc bộ trưởng ở Trung ương: Dưới cục là các vụ; dưới vụ là các phòng và dưới phòng là các nhóm công tác. Số lượng tổ chức bộ máy và biên chế công chức, nhân sự ở địa phương do địa phương tự quyết định theo yêu cầu nhiệm vụ đặt ra, không bị phụ thuộc vào Trung ương. Thông thường, việc tuyển dụng công chức thực hiện thông qua thi tuyển do Ủy ban Nhân sự tiến hành.

Quan hệ giữa Trung ương và chính quyền địa phương là mối quan hệ đối đẳng, hợp tác, không phải là mối quan hệ trên dưới. Tương tự, chính quyền cấp tỉnh và cấp hạt là những thực thể độc lập và không có mối quan hệ thứ bậc trong hệ thống hành chính. Cấp hạt độc lập với cấp tỉnh và cấp tỉnh độc lập với cấp Trung ương trong thực hiện các nhiệm vụ đã được pháp luật quy định. Chức năng của chính quyền mỗi cấp có sự khác biệt. Trong khi chính quyền cấp tỉnh là chính quyền địa phương khu vực rộng, chứa đựng cả các hạt, thì chính quyền cấp hạt là chính quyền địa phương cơ sở liên quan trực tiếp đến đời sống hằng ngày của nhân dân. Chính quyền cấp tỉnh là cấp trung gian duy nhất giữa chính quyền Trung ương và chính quyền cơ sở cấp hạt, chịu trách nhiệm chuyển tải các chính sách của Trung ương về địa phương, thực hiện trách nhiệm chi đối với các kế hoạch phát triển toàn vùng và cung ứng các hàng hoá công cộng quan trọng mà quy mô tác động của chúng vượt ra khỏi phạm vi một hạt như an ninh trật tự, cảnh sát, giao thông, bảo vệ môi trường, các dự án hạ tầng và phát triển kinh tế, xã hội có quy mô toàn tỉnh hoặc liên quan đến nhiều đơn vị hành chính cấp hạt (cơ sở)…, cũng như thực hiện một số chức năng cấp phép nhất định. Cấp hạt tập trung vào các nhiệm vụ như phòng cháy, chữa cháy, cấp thoát nước, xử lý rác thải, giáo dục mầm non, tiểu học, thực hiện phúc lợi xã hội, các dự án hạ tầng và nhiệm vụ kinh tế, xã hội trong phạm vi của địa phương.

----------------------------------

* Sản phẩm nghiên cứu của Đề tài cấp Nhà nước KX04.39/21-25.

Việt Trung - Trần Minh - Cao Chung