IUU đe dọa sự bền vững nguồn cá

IUU là hoạt động đánh bắt thủy sản đi ngược với các biện pháp bảo tồn và quản lý nguồn thủy sản, nhằm đem lại lợi nhuận lớn hơn so với các việc đánh bắt tuân theo các quy định về đánh bắt thủy sản bền vững. Năm 2001, Đại hội đồng Liên hiệp quốc (LHQ) đã ban hành Nghị quyết số 55/7 - văn kiện quốc tế đầu tiên ghi nhận thuật ngữ “IUU” với ba thành tố là: Khai thác bất hợp pháp; khai thác không khai báo; khai thác không theo quy định. Nghị quyết này nhấn mạnh lo ngại của cộng đồng quốc tế về các tác hại nghiêm trọng mà IUU gây ra cho môi trường biển cũng như việc quản lý và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển; kêu gọi các nước hợp tác thông qua một kế hoạch hành động quốc tế được xây dựng trong khuôn khổ Tổ chức Nông Lương LHQ (FAO) để giải quyết vấn đề IUU.

FAO định nghĩa IUU gồm: i) Các hoạt động khai thác và liên quan đến khai thác được thực hiện trái với các quy định của luật pháp quốc gia, khu vực và quốc tế. ii) Hoạt động khai thác mà không báo cáo, báo cáo không đúng các thông tin về hoạt động khai thác và sản lượng khai thác của tàu thuyền. iii) Sử dụng tàu không có quốc tịch để khai thác thủy sản. iv) Hoạt động khai thác trong vùng nước hiệp định do các Tổ chức quản lý khu vực quản lý bởi tàu cá của các nước không là thành viên. v) Hoạt động khai thác không được kiểm soát bởi các quốc gia và không thể theo dõi và giám sát được.  

Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), tác hại lớn nhất mà IUU gây ra là sử dụng các hình thức đánh bắt làm cạn kiệt nguồn lợi thủy sản, đe doạ sự bền vững của nguồn cá trên toàn thế giới. Trong một báo cáo năm 2006, tổ chức FAO đã ước lượng rằng có tới ½ nguồn cá được theo dõi đã và đang bị đánh bắt gần đến mức độ cạn kiệt, ¼ nguồn cá đã bị khai thác quá mức độ có thể hồi phục được và chỉ có ¼ nguồn cá còn khả năng phục hồi. Biện pháp thương mại của EU Liên minh châu Âu (EU) được coi là luôn đi đầu trong thực hiện các biện pháp phòng chống IUU. Ngoài thể hiện trách nhiệm trong phòng chống IUU, thúc đẩy phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản, EU cũng có lợi ích kinh tế trong việc phòng chống IUU, tăng tính cạnh tranh cho thủy sản có xuất xứ từ EU.

Ngày 29-9-2008, Ủy ban Châu Âu ban hành Nghị quyết số 1005/2008 về phòng chống IUU nhằm thực hiện chiến lược của EU về phòng chống IUU thông qua các biện pháp thương mại chặt chẽ đối với tàu cá và các quốc gia ủng hộ IUU. Trong đó có các quy định về kiểm soát của quốc gia có cảng đối với tàu cá của nước thứ ba; yêu cầu về giấy phép đánh bắt; thiết lập danh sách các tàu cá thực hiện IUU và các nước không tuân thủ. Trọng tâm trong chính sách của Quy định EU về IUU là thành lập danh sách các tàu cá thực hiện IUU và các quốc gia được coi là “nước không tuân thủ” các quy định về phòng chống IUU. Danh sách các tàu cá thực hiện IUU của EU cũng bao gồm các tàu cá được các tổ chức nghề cá khu vực cảnh báo. Trước khi đưa một tàu cá vào danh sách, Uỷ ban Châu Âu sẽ gửi đến chủ tàu một thông báo kèm theo các bằng chứng về việc đưa tàu cá vào danh sách.

Theo Điều 37 của Nghị quyết 1005/2008, các quốc gia thành viên EU có quyền thực hiện một số biện pháp đối với các tàu cá nằm trong danh sách các tàu cá thực hiện IUU, bao gồm việc từ chối cho tàu nhập cảng, từ chối cho nhập khẩu sản phẩm thủy sản, tịch thu công cụ đánh bắt thủy sản… Sau thời hạn do EU đặt ra mà quốc gia xuất khẩu không thực hiện các biện pháp cần thiết để giải quyết vấn đề IUU, EU sẽ áp đặt “thẻ vàng” đối với thủy sản của quốc gia đó và yêu cầu quốc gia đó thực hiện các biện pháp khắc phục theo khuyến nghị của EU trong vòng 6 tháng trước khi EU xem xét các biện pháp tiếp theo. Nếu các quốc gia bị áp đặt thẻ vàng thực hiện đầy đủ các biện pháp khắc phục theo khuyến nghị của EU, EU sẽ gỡ thẻ vàng cho phép sản phẩm thủy sản của các nước này được nhập khẩu bình thường vào thị trường EU. Trong trường hợp các quốc gia bị áp đặt thẻ vàng không khắc phục được tình trạng IUU, EU sẽ ban hành lệnh cấm nhập khẩu đối với các sản phẩm thủy sản có giấy phép đánh bắt có giá trị sau ngày ban hành lệnh cấm (thẻ đỏ).

Kể từ năm 2012 đến nay, đã có 25 quốc gia và vùng lãnh thổ bị EU tiến hành thủ tục áp thẻ vàng, thẻ đỏ đối với hoạt động IUU. Trong đó, đã có 11 quốc gia thành công nhận được thẻ xanh của EU, 9 quốc gia vẫn đang trong giai đoạn thẻ vàng (bao gồm Việt Nam), và 3 quốc gia đang nằm trong danh sách đen của EU về IUU. Năm 2014, Xri Lan-ca bị EU đưa vào danh sách các nước thứ ba không hợp tác và áp đặt trực tiếp thẻ đỏ. Theo quyết định này, các sản phẩm thủy sản của  Xri Lan-ca sẽ bị cấm nhập khẩu vào thị trường EU từ giữa tháng 1-2015. Như vậy, kể cả các sản phẩm thủy sản của Xri Lan-ca được cấp giấy phép đánh bắt có giá trị đến sau tháng 1-2015 thì từ thời điểm thẻ đó có hiệu lực, giấy phép đánh bắt nêu trên sẽ không được EU công nhận và sản phẩm thủy sản sẽ bị cấm nhập khẩu vào thị trường EU. Sau khi áp đặt thẻ đỏ đối với thủy sản của một quốc gia, EU sẽ đưa quốc gia đó vào danh sách các nước thứ ba không hợp tác trong vấn đề chống IUU. Tuy nhiên, tương tự như biện pháp áp đặt thẻ vàng, thẻ đỏ cũng sẽ được EU gỡ bỏ nếu quốc gia mà tàu mang cờ thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ngư dân tham gia hoạt động IUU và kết quả của các biện pháp khắc phục này được EU ghi nhận.

Việc áp dụng các biện pháp thương mại nói chung trong phòng chống IUU được khuyến nghị trong Kế hoạch hành động quốc tế nhằm hạn chế, ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU của FAO (FAO IPOA-IUU), nhưng các biện pháp này phải bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc của luật thương mại quốc tế, đặc biệt là các quy định trong khuôn khổ tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Tuy nhiên, FAO IPOA-IUU không đưa ra các biện pháp thương mại cụ thể mà các quốc gia nên thực hiện để vừa phòng chống hiệu quả IUU, vừa bảo đảm phù hợp với luật thương mại quốc tế. Ngoài EU, một số tổ chức nghề cá khu vực cũng đã thực hiện việc thiết lập danh sách tàu cá và quốc gia vi phạm IUU đối với các tàu cá thường xuyên tiến hành các hoạt động IUU hoặc quốc gia không có biện pháp hiệu quả để quản lý tàu mang cờ nước mình. Tuy nhiên, các biện pháp này có khả năng sẽ dẫn đến việc phân biệt đối xử với các quốc gia không phải thành viên EU, trong trường hợp EU không áp dụng các biện pháp cứng rắn tương tự đối với các quốc gia thành viên EU.

Để bảo đảm chủ quyền và sinh kế cho ngư dân Việt Nam

Ngày 23-10-2017, Ủy ban châu Âu (EC) đã ra Thông cáo báo chí cho biết EU đã quyết định áp đặt “thẻ vàng” đối với thủy sản Việt Nam do Việt Nam không thực hiện đầy đủ các biện pháp cần thiết trong việc ngăn chặn và xóa bỏ IUU. Theo quan điểm của EU, Việt Nam đã không có đủ các chế tài cần thiết để ngăn chặn hoạt động IUU, không thực hiện các hành động cần thiết để ngăn chặn việc tàu cá và ngư dân Việt Nam tham gia IUU tại vùng biển của các nước trong khu vực, trong đó có các quốc đảo đang phát triển tại Thái Bình Dương. Hơn nữa, Việt Nam cũng không có đủ công cụ để kiểm soát thủy sản tại cảng, trước khi được xuất khẩu sang thị trường các nước, trong đó có thị trường EU. “Thẻ vàng” được áp đặt để cảnh báo và khuyến nghị Việt Nam cần nhanh chóng thực hiện các biện pháp để khắc phục tình hình trong khoảng thời gian theo quy định. Mặc dù “thẻ vàng” không đi kèm với các biện pháp hạn chế thương mại nhưng việc EU tăng cường kiểm soát nguồn gốc xuất xứ của thủy sản Việt Nam xuất khẩu sang EU sẽ làm gia tăng các chi phí; đồng thời, thủy sản Việt Nam cũng có thể sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị trả lại do bị xác định là có nguồn gốc từ IUU.

Sau khi EC áp dụng “thẻ vàng”, Chính phủ, các bộ, ban ngành liên quan, UBND 28 tỉnh, thành phố ven biển và cả hệ thống chính trị đã vào cuộc quyết liệt để chống hành vi IUU, tập trung vào các giải pháp như: Ban hành Luật Thuỷ sản 2017, hoàn thiện các văn bản dưới Luật (Nghị định, Thông tư) bảo đảm tính tương thích với các quy định quốc tế về quản lý nghề cá bền vững và chống khai thác IUU. Đồng thời, tăng cường chỉ đạo điều hành, thực thi pháp luật nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong quản lý nghề cá nói chung, quản lý chống khai thác IUU từ Trung ương đến địa phương.

Thời gian tới, để giải quyết triệt để vấn đề IUU, Việt Nam sẽ phải đối mặt với một số thách thức như: bảo đảm cân bằng giữa chính sách phát triển nghề cá, góp phần bảo vệ chủ quyền và quyền chủ quyền Việt Nam trên biển với hạn chế đội tàu cá, bảo đảm không dẫn đến khai thác quá mức và IUU; bảo đảm sinh kế cho ngư dân khi thực hiện các biện pháp quản lý chặt chẽ hoạt động đánh bắt… Việt Nam cần thực hiện một số nhóm giải pháp đồng bộ để vừa thúc đẩy EU gỡ bỏ thẻ vàng vừa tránh tác động không thuận đối với phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng.

Thứ nhất, thay đổi việc trợ cấp nghề cá theo hướng tăng ưu đãi cho việc xây dựng các cơ sở hậu cần nghề cá, phát triển công nghiệp chế biến, hỗ trợ ngư dân chuyển đổi từ đánh bắt sang nuôi trồng thủy sản và hoạt động kiểm soát nghề cá.

Thứ hai, có thể tính đến việc hỗ trợ ngư dân chuyển đổi từ đánh bắt thuần túy sang đánh bắt kết hợp với nuôi trồng thủy sản. Việc chuyển đổi này sẽ làm giảm sự phụ thuộc vào hoạt động đánh bắt truyền thống, giảm gánh nặng lên nguồn lợi thủy sản tự nhiên; đồng thời, cũng sẽ giúp tạo thêm nguồn nguyên liệu bền vững cho hoạt động chế biến, góp phần phát triển công nghiệp chế biến thủy sản của Việt Nam.  

Thứ ba, về xây dựng và thực thi pháp luật, cần đẩy mạnh việc thực thi hiệu quả các quy định của Luật Thuỷ sản sửa đổi và các văn bản hướng dẫn, bảo đảm phù hợp với các khuyến nghị của Uỷ ban châu Âu, luật pháp quốc tế và thực tiễn quản lý của Việt Nam.

Thứ tư, về vấn đề hợp tác quốc tế, cần thúc đẩy việc ký kết, gia nhập các điều ước quốc tế có liên quan phòng, chống IUU ở mức độ song phương và đa phương. Việt Nam đã gia nhập Hiệp định về thực hiện các quy định của Công ước Liên hiệp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và đàn cá di cư xa (UNFSA) năm 1995 vào ngày 18-12-2018 và Hiệp định về các biện pháp của quốc gia có cảng để ngăn chặn và xóa bỏ IUU ngày 3-1-2019.

Với thực trạng vấn đề IUU hiện nay, Việt Nam có thể bắt đầu nghiên cứu việc gia nhập các điều ước quốc tế có liên quan khác như Hiệp định thúc đẩy việc tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế của FAO năm 1993 và ký kết các thỏa thuận song phương về phòng chống IUU với các quốc gia láng giềng.