Việt Nam chủ trì Hội thảo về thúc đẩy quyền quốc tịch của phụ nữ và trẻ em tại ASEAN vào tháng 11-2022.

Nhìn nhận vấn đề vô quốc tịch ở Đông Nam Á

Theo định nghĩa của Cao ủy Liên hiệp quốc (LHQ) về người tị nạn (UNHCR) thì không quốc tịch, vô quốc tịch hay không quốc gia là tình trạng một cá nhân “không được coi là công dân của bất kỳ quốc gia nào xét về mặt luật pháp”. Nói một cách dễ hiểu, một người không quốc tịch tức là người đó không có quốc tịch của bất kỳ quốc gia nào. Phần lớn những người không quốc tịch sinh ra ở các quốc gia mà họ sống cả đời. Thuật ngữ “vô quốc tịch” được hiểu về mặt pháp lý là không được bất kỳ quốc gia nào công nhận là công dân theo sự điều hành của luật pháp của quốc gia đó.

Theo ước tính của UNHCR đến năm 2021, có ít nhất 4,2 triệu người trên thế giới không được bất kỳ nhà nước nào coi là công dân. Con số thực tế còn lớn hơn vì chỉ có hơn một nửa số quốc gia báo cáo về tình trạng vô quốc tịch. Khoảng 40% dân số toàn cầu không quốc tịch sống ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương, trong đó, Đông Nam Á là nơi có số lượng người không quốc tịch lớn nhất, điển hình như người Rohingya ở Mi-an-ma (khoảng hơn 1 triệu người Rohingya không có quốc tịch hiện đã di cư khắp Mi-an-ma, Băng-la-đét và các địa điểm khác trong khu vực Đông Nam Á). UNHCR cũng báo cáo dân số không quốc tịch lớn ở Thái Lan (475.009), Ma-lai-xi-a (108.332), Căm-pu-chia (57.444), Việt Nam (30.581) và Bru-nây (20.863)…

Các quốc gia Đông Nam Á có phần thiếu tích cực trong việc phê chuẩn hai công ước quốc tế về tình trạng vô quốc tịch như: Công ước năm 1954 liên quan đến tình trạng của người không quốc tịch và Công ước năm 1961 về giảm tình trạng vô quốc tịch. Chỉ có Phi-líp-pin tham gia Công ước năm 1954 và không có quốc gia nào trở thành thành viên của Công ước năm 1961. Tuy nhiên, các công ước nhân quyền khác có tỷ lệ gia nhập cao hơn trong khu vực, chẳng hạn như Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ và Công ước về quyền trẻ em, quy định các biện pháp bảo vệ quan trọng đối với tình trạng không quốc tịch. Hơn nữa, Tuyên bố Nhân quyền ASEAN (Điều 18) quy định: “mọi người có quyền có quốc tịch theo quy định của pháp luật”.

Nguyên nhân của tình trạnh vô quốc tịch ở Đông Nam Á hiện nay, có thể kể đến như sau:

Thứ nhất, di sản của chủ nghĩa thực dân phương Tây để lại. Dân tộc, quyền quốc gia và quyền công dân là những khái niệm có nguồn gốc từ phương Tây, đã được các nước Đông Nam Á tiếp nhận và sửa đổi trong và sau chế độ thuộc địa. Các hoạt động xây dựng nhà nước bị giới hạn trong các biên giới do các quyền lực thuộc địa đã tự ý vẽ ra và kể từ đó khu vực này đã chứng kiến một quá trình xây dựng hoặc tái xây dựng chế độ công dân, trên cơ sở những căng thẳng trầm trọng hơn giữa các cộng đồng, vốn đã tồn tại trong thời thuộc địa.

Thứ hai, các chính sách và thực tiễn phân biệt đối xử đối với các tộc người. Nhiều tình huống không quốc tịch có nguồn gốc từ các chế độ hoặc thực tiễn phân biệt đối xử - loại trừ một số nhóm nhất định khỏi quốc tịch. Không phải ngẫu nhiên mà 75% dân số không quốc tịch trên thế giới thuộc về dân tộc thiểu số. Phần lớn dân số không quốc tịch ở Đông Nam Á là dân tộc thiểu số sống ở quốc gia mà họ sinh ra, như người Rohingya ở Mi-an-ma, còn được gọi là Bộ lạc Hill ở Thái Lan, một số nhóm dân tộc thiểu số người Căm-pu-chia gốc Việt ở Căm-pu-chia hoặc những người Hoa nhập cư trước đây ở Bru-nây.

Thứ ba, luật quốc tịch phân biệt đối xử theo giới. Một dạng phân biệt đối xử cụ thể là luật không dành quyền bình đẳng về quốc tịch cho nam giới và phụ nữ. Ở Bru-nây, chỉ người cha mới được phép trao quốc tịch cho con. Những quy định như vậy đặc biệt ảnh hưởng đến những đứa trẻ sinh ra từ các cuộc hôn nhân hỗn hợp hoặc những đứa trẻ sinh ra bên ngoài lãnh thổ của quốc gia.

Thứ tư, những khiếm khuyết trong hệ thống đăng ký hộ tịch. Hệ thống đăng ký hộ tịch yếu kém là một yếu tố góp phần vào tình trạng vô quốc tịch. Những thiếu sót trong việc đăng ký khai sinh như việc loại bỏ nơi sinh, hoặc không xác định được nguồn gốc sinh ở đâu (các dạng tị nạn, di cư tự do hay trẻ em bị mua bán...) nên nhiều nước chỉ có cấp giấy phép cư trú, không cấp quốc tịch. Tỷ lệ đăng ký khai sinh rất khác nhau giữa các khu vực, trong đó ở Đông Nam Á năm 2014, tỷ lệ này lần lượt là Đông Ti-mo (55,2%), Căm-pu-chia (62,1%), In-đô-nê-si-a (66,6%), Mi-an-ma (72,4%), Lào (74,8%), Phi-líp-pin (90%), Việt Nam (96,0%), Thái Lan (99,0%). Các rào cản phổ biến đối với việc đăng ký bao gồm thiếu nhận thức, không thể tiếp cận hệ thống đăng ký hoặc tham nhũng.

Thứ năm, dịch chuyển xuyên biên giới. ASEAN là khu vực có sự gia tăng di cư lao động xuyên biên giới. Di cư không thường xuyên chiếm khoảng 40% tổng quy mô di cư của khu vực. Đồng thời, nạn mua bán người cũng khiến những cá nhân bị ảnh hưởng phải chịu rủi ro không quốc tịch. Việc thiếu sự bảo vệ của pháp luật, hạn chế quyền của người lao động tạm thời và tỷ lệ đăng ký thấp ở người di cư thường dẫn đến việc trẻ em lớn lên mà không có giấy tờ tùy thân hợp pháp, khiến chúng có nguy cơ không quốc tịch.

Thứ sáu, lối sống di động. Các quần thể di động trên biển hoặc “dân du mục biển”, chẳng hạn như Moken của Biển Andaman và Bajau Laut của Biển Sulu, mang tính lịch sử “bán/nửa lối sống di động”. Luật quốc tịch dựa trên cơ sở nhà nước và đăng ký dựa trên một hệ thống liên kết lãnh thổ cố định hướng đến nắm bắt đặc thù của các nhóm dân cư như vậy. Do lối sống di động trong quá khứ hoặc hiện tại của họ và sự phân biệt đối xử liên tục, nhiều người Moken và Bajau Laut không được các quốc gia trên lãnh thổ mà họ sinh sống công nhận là công dân…

Xu hướng giải quyết của các nước trong khu vực

Một số chính phủ nhận ra tình trạng vô quốc tịch của những người cư trú trên đất nước mình và đã có những hành động tích cực để sớm chấm dứt tình trạng này. Năm 2016, Thái Lan cam kết đạt được “không tình trạng vô quốc tịch” vào năm 2017, Phi-líp-pin ra Kế hoạch hành động quốc gia nhằm chấm dứt tình trạng vô quốc tịch vào năm 2024. Tuy nhiên, do tỷ lệ các nước trong khu vực gia nhập các công ước không quốc tịch thấp cũng như thiếu các khuôn khổ khu vực, có rất nhiều việc sẽ phải thực hiện ở cấp quốc gia. Các phản ứng chính sách tập trung vào xác định những người bị ảnh hưởng, cải thiện đăng ký hộ tịch, cải cách luật và tạo điều kiện nhập quốc tịch.

Các nước trong khu vực tiến hành xác định các cá nhân và nhóm bị ảnh hưởng. Khó có dữ liệu về người không quốc tịch do thiếu các định nghĩa được thống nhất chung, các rào cản hậu cần hoặc đơn giản là thiếu ý chí chính trị. Điều này cản trở việc xây dựng các chính sách hiệu quả. Vì vậy, các nước đang tích cực xây dựng cơ sở dữ liệu đầy đủ về những người vô quốc tịch, nổi bật như Thái Lan, Phi-líp-pin và Ma-lai-xi-a.

Năm 2005, Thái Lan đã thông qua “Chiến lược quốc gia về quản lý tình trạng pháp lý và quyền của con người” với mục tiêu bảo đảm những người không mang quốc tịch có được tư cách pháp nhân. Cùng với một sửa đổi đối với đạo luật đăng ký dân sự, vào năm 2008, điều này cho phép những người không quốc tịch hoặc không có giấy tờ được chính quyền ghi lại và cấp giấy tờ tùy thân, cho phép họ tiếp cận các quyền cơ bản như chăm sóc sức khỏe. Đối với lao động nhập cư không có giấy tờ, Thái Lan đã thiết lập một chương trình xác minh quốc tịch với sự hợp tác của các nước xuất xứ, đặc biệt là Căm-pu-chia, Lào và Mi-an-ma. Chính phủ Phi-líp-pin hợp tác với Chính phủ In-đô-nê-xi-a đã thực hiện triển khai lập bản đồ, từ năm 2012 đến năm 2014, để giải quyết tình trạng hàng nghìn cư dân Phi-líp-pin gốc In-đô-nê-xi-a đã di cư lâu dài ở nước này. Đến năm 2019, hơn 90% trong số 8.745 cá nhân đã đăng ký được xác nhận quốc tịch. Năm 2012, Phi-líp-pin đã tiến thêm một bước nữa, xây dựng một Thủ tục xác định tình trạng vô quốc tịch, cho phép xác định và công nhận các cá nhân không quốc tịch.

Mặt khác, các nước trong khu vực cũng mở rộng đăng ký hộ tịch. Sau khi cải cách luật đăng ký hộ tịch và cung cấp hệ thống đăng ký linh hoạt hơn, Thái Lan hiện có tỷ lệ đăng ký khai sinh cao nhất trong khu vực, theo sau là Việt Nam và Phi-líp-pin. Tuy nhiên, việc nhân rộng thành công này là một thách thức, đặc biệt là ở các quốc gia có chênh lệch thu nhập cao, chẳng hạn như In-đô-nê-xi-a, Căm-pu-chia và Mi-an-ma. Ngay cả ở các quốc gia có tỷ lệ đăng ký cao, vẫn tồn tại tình trạng ít đăng ký liên tục, hầu hết ảnh hưởng đến các nhóm dân cư bị thiệt thòi và khó tiếp cận. Sự phân biệt đối xử, bất bình đẳng, chi phí tiềm ẩn, rào cản ngôn ngữ và hậu cần, cũng như khó khăn khi đăng ký khai sinh muộn, tất cả đều đặt ra những thách thức để đạt được đăng ký khai sinh toàn dân.

Đồng thời, các nước cũng cải cách luật và cải thiện các biện pháp bảo vệ pháp lý. Giải quyết các luật về quốc tịch thiếu hoặc phân biệt đối xử có thể cải thiện các biện pháp bảo vệ cho những người bị ảnh hưởng bởi tình trạng vô quốc tịch. Năm 2006, cuộc cải cách luật quốc tịch của In-đô-nê-xi-a hậu Suharto đã xóa bỏ sự phân biệt giữa “người bản địa” và “người không phải người bản địa” trong luật và do đó giảm bớt những rào cản mà thiểu số người gốc Trung Quốc và Ấn Độ phải đối mặt trong việc xác nhận quốc tịch. Cải cách luật này cũng giải quyết tình trạng những người di cư In-đô-nê-xi-a sống ở nước ngoài sẽ không còn mất quyền công dân nếu điều đó khiến họ không có quốc tịch. Năm 2008, Việt Nam cải cách luật pháp, cho phép phụ nữ và trẻ em khôi phục quốc tịch Việt Nam do kết hôn xuyên biên giới, đồng thời ban hành điều kiện yêu cầu từ bỏ quốc tịch phải được xác nhận là đã có quốc tịch mới. Hơn nữa, nhiều bang hiện đã ban hành luật bảo vệ những người sáng lập khỏi tình trạng vô quốc tịch.

Các nước trong khu vực cũng giảm tình trạng vô quốc tịch thông qua nhập quốc tịch. Với quy mô tình trạng vô quốc tịch ở Đông Nam Á, chỉ phòng ngừa thôi sẽ không đủ. Một giải pháp đòi hỏi phải tạo điều kiện thuận lợi cho việc nhập quốc tịch thông qua nhập tịch. Vào năm 2015, Căm-pu-chia đã tiến hành một cuộc điều tra dân số Việt Nam thiểu số, mặc dù vẫn chưa rõ liệu điều này có dẫn đến con đường trở thành quốc tịch Căm-pu-chia hay không. Việt Nam đã giải quyết tình trạng của hơn 10.000 người tị nạn từ Căm-pu-chia, những người đã chạy trốn trong những năm 1970 và không được Chính phủ Căm-pu-chia coi là công dân. Sau khi các yêu cầu về chứng minh tài liệu được nới lỏng, kể từ năm 2010, những người di cư trước đây đã có thể nhập quốc tịch Việt Nam.

Ngoài ra, UNHCR đã khởi động một chiến dịch đầy tham vọng - Chiến dịch iBelong với mục tiêu xóa bỏ tình trạng vô quốc tịch vào năm 2024. Năm 2015, các quốc gia thành viên LHQ đã đồng ý đưa một mục tiêu vào Mục tiêu Phát triển bền vững (SDGs) nhằm mục đích “cung cấp thân phận hợp pháp cho tất cả” vào năm 2030, tập trung vào đăng ký khai sinh.

Tình trạng vô quốc tịch vẫn là một vấn đề phổ biến ở Đông Nam Á. Giải quyết vấn đề này đòi hỏi phải nâng cao nhận thức, phát triển năng lực cho các quan chức và các chương trình nhập tịch thuận lợi hơn cho những người cư trú dài hạn mà không cần chứng minh quốc tịch. Hành động này đòi hỏi ý chí chính trị, chiến lược dài hạn và sự huy động của một liên minh rộng lớn của các tác nhân. Cần gia tăng vai trò lớn hơn của Ủy ban liên chính phủ ASEAN về Nhân quyền và Ủy ban ASEAN về thúc đẩy và bảo vệ quyền của phụ nữ và trẻ em nhằm kêu gọi hợp tác khu vực nhiều hơn để giải quyết tình trạng vô quốc tịch.