Thiết chế NHRIs mang tính phổ biến trên thế giới

Về bản chất, NHRIs không phải là một cơ quan nhà nước, cũng không phải là một tổ chức phi chính phủ (NGO). Đây là một thiết chế có tính chất nửa cơ quan nhà nước, nửa tổ chức xã hội, có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền.

Trên phương diện quốc tế, ngay từ khi thành lập, LHQ đã quan tâm và có nhu cầu tiếp nhận sự trợ giúp của càng nhiều càng tốt các chủ thể ở nhiều cấp độ (quốc tế, khu vực, quốc gia) vào hoạt động bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Ở cấp độ quốc gia, các nhà nước là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền, vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền, vì vậy, cần một cơ quan tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trợ giúp. Các NHRIs được thiết lập để đóng vai trò đó.

Trên thực tế, không có một mô hình chung về NHRIs cho các quốc gia. Mỗi nước có những mô hình NHRIs khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ…); tuy nhiên, các NHRIs thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: (i) Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee); (iii) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized Institutions).

Mặc dù tồn tại dưới nhiều hình thức, song các NHRIs đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (các Nguyên tắc Paris). Các Nguyên tắc Paris là một văn kiện quốc tế có tính khuyến nghị (không có hiệu lực ràng buộc về pháp lý), được Đại hội đồng LHQ thông qua theo Nghị quyết 48/134 ngày 20-12-1993 tại thủ đô nước Pháp, trong đó xác định một tập hợp những nguyên tắc nền tảng cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các NHRIs trên thế giới. Về thẩm quyền, theo các Nguyên tắc Paris, các NHRIs phải được pháp luật quốc gia giao quyền và nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền càng rộng càng tốt. Tính độc lập (tương đối) là yếu tố không thể thiếu của các NHRIs. Theo các Nguyên tắc Paris, các NHRIs cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt.

Không phải tất cả, song khá nhiều NHRIs được giao cả thẩm quyền tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền. Những NHRIs có thẩm quyền này sẽ được: tiếp nhận bất kỳ khiếu nại, tố cáo nào gửi tới, hoặc chuyển tiếp chúng đến các cơ quan có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; giải quyết các khiếu nại bằng biện pháp hòa giải, bao gồm việc đưa ra những quyết định có tính ràng buộc, trên cơ sở giữ kín thông tin về người khiếu nại; thông báo cho chủ thể khiếu nại các quyền của họ, các giải pháp đền bù có thể và hỗ trợ họ đạt được các giải pháp đó; đưa ra khuyến nghị với bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến lập pháp, hành pháp và thực tiễn về nhân quyền.

Có nên thành lập NHRIs hay không?

Nếu xét theo các tiêu chí được đề cập ở trên, Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRIs. Cụ thể, Việt Nam chưa có Ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thể coi là Thanh tra Quốc hội như ở nhiều nước khác. Mặc dù hiện nay hiểu biết về NHRIs ở Việt Nam đã đầy đủ và chính xác hơn, song vẫn còn tâm lý e ngại nhất định ở một số cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, một số yếu tố khác có thể là nguyên nhân của tình trạng này, trong đó bao gồm cả việc thiếu chuyên gia làm việc cho các NHRIs, thiếu hiểu biết về vị trí, vai trò, cơ chế tổ chức và hoạt động của các NHRIs nên chưa biết thành lập và vận hành chúng như thế nào.

Một câu hỏi đặt ra là Việt Nam có nên thành lập NHRIs không? Từ những phân tích ở trên về NHRIs và tình hình thực tiễn trong nước, khu vực và quốc tế, có thể thấy, việc thành lập một hoặc một số cơ quan có chức năng của NHRIs ở nước ta hiện là cần thiết và có ý nghĩa nhiều mặt, vì những lý do sau:

Thứ nhất, thúc đẩy, bảo vệ nhân quyền hiện vừa là một nghĩa vụ quốc tế, vừa là một yêu cầu khách quan để bảo đảm sự tồn tại của các chính thể trên thế giới. Để thực hiện việc này, cần phải có cơ chế và bộ máy phù hợp. Thực tiễn trên thế giới cho thấy các NHRIs là một cấu phần không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó.

Thứ hai, cũng như các nước khác, Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục phải giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề về nhân quyền ở tất cả các cấp độ, quốc gia, khu vực và quốc tế, đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là các NHRIs.

Thứ ba, với vị thế đặc biệt của nó, NHRIs là cơ quan hữu ích giúp nhà nước giải quyết những yêu cầu khách quan, chủ quan kể trên, vì thiết chế này có thể: (i) cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; (ii) đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế; (iii) là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam; (iv) làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa nhà nước và người dân, giữa nhà nước và các tổ chức quốc tế trong vấn đề nhân quyền.

Thứ tư, thành lập NHRIs sẽ giúp nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Trong thực tế, Nhà nước Việt Nam đã cam kết với cộng đồng quốc tế về việc thành lập NHRIs trong các lần báo cáo theo cơ chế rà soát định kỳ phổ quát (UPR) tại Hội đồng Nhân quyền hai chu kỳ gần đây. Cụ thể, Việt Nam đã bảo vệ báo cáo UPR chu kỳ I, II, III vào các năm 2009, 2014 và 2019. Tại chu kỳ II và III, Việt Nam đã chấp nhận các khuyến nghị của các nước, trong đó có khuyến nghị nghiên cứu và cân nhắc khả năng thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia. Đồng thời, Việt Nam cũng đồng ý củng cố các cơ quan có thẩm quyền hiện nay, với chức năng được định nghĩa rõ ràng, sẽ tiếp tục được kiện toàn để thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền tốt hơn. Ngoài ra, trong 14 cam kết của Việt Nam khi được bầu vào Hội đồng Nhân quyền LHQ nhiệm kỳ 2014-2016, cam kết thứ 3 liên quan đến khả năng thiết lập cơ quan nhân quyền độc lập: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền, củng cố các tổ chức quốc gia bảo vệ nhân quyền, trong đó có thể thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia”.

Điều kiện cần và đủ

Bảo đảm quyền con người là một chủ trương xuyên suốt của Đảng Cộng sản Việt Nam từ trước tới nay. Đây chính là cơ sở chính trị vững chắc cho việc hình thành chính sách cũng như pháp luật bảo vệ quyền con người. Ngày 12-7-1992, Ban Bí thư Trung ương Đảng (khóa VII) ban hành Chỉ thị 12-CT/TW về "Vấn đề quyền con người và quan điểm, chủ trương của Đảng ta", trong đó khẳng định rõ, quyền con người là giá trị chung của nhân loại, đồng thời chỉ đạo cần tiếp tục hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, từng bước thể chế hoá các nội dung về quyền con người phù hợp với điều kiện của nước ta, với các tiêu chuẩn về quyền con người đã được cộng đồng quốc tế thừa nhận rộng rãi. Hiến pháp năm 2013 đánh dấu bước phát triển mới mạnh mẽ trong tư duy lý luận của Đảng và Nhà nước ta trong một loạt vấn đề cơ bản của thời đại và sự nghiệp đổi mới đất nước, trong đó có vấn đề quyền con người. Cụ thể hóa chủ trương của Đảng và các quy định của Hiến pháp 2013 về bảo vệ quyền con người, Quốc hội đã ban hành mới và sửa đổi, bổ sung nhiều đạo luật có liên quan đến lĩnh vực này, mà tiêu biểu là Bộ luật Dân sự 2015, Bộ luật Hình sự 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), Bộ luật Tố tụng hình sự 2015, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015, Luật Trẻ em 2016…

Mặc dù chưa có cơ quan, tổ chức nào đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của NHRIs, song trong thực tế, trong hệ thống chính trị của Việt Nam đã có một số cơ quan, tổ chức đang thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ và vì thế có thể được củng cố để trở thành những cơ quan quốc gia về bảo vệ, thúc đẩy quyền con người trong một số lĩnh vực đặc biệt, ví dụ như Ban Dân nguyện của Quốc hội, Uỷ ban Dân tộc của Chính phủ, Ủy ban Quốc gia Vì sự tiến bộ của phụ nữ Việt Nam, Ủy ban Quốc gia Vì Trẻ em, Ủy ban Quốc gia Về người cao tuổi Việt Nam, Ủy ban Quốc gia Về người khuyết tật... Đây chính là cơ sở xã hội cho việc thành lập NHRIs ở nước ta trong thời gian tới. Hiện nay, Ban Chỉ đạo về Nhân quyền - tổ chức phối hợp liên ngành cũng có những chức năng, nhiệm vụ tham mưu cho Đảng, Nhà nước trong thúc đẩy bảo đảm quyền con người trên phạm vi cả nước.

Ở Việt Nam, việc thành lập NHRIs hiện là một yêu cầu cấp thiết, xét từ nhiều góc độ: yêu cầu trong nước, yêu cầu về hợp tác quốc tế, và cam kết của Việt Nam với LHQ. Mặc dù chưa có cơ quan, tổ chức nào đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của NHRIs, song hiện nay Việt Nam đã có đủ cơ sở chính trị, pháp lý và xã hội cho việc thành lập thiết chế này.

Việc thành lập NHRIs cần quán triệt các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và các nguyên tắc, quy tắc, hiến định về quyền con người mà đã được ghi nhận trong Hiến pháp 2013. Việc lựa chọn mô hình NHRIs sẽ cần có thêm những nghiên cứu chuyên sâu, tuy nhiên, trong hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam, việc cải tổ, nâng cấp một số thiết chế có sẵn trong hệ thống chính trị để trở thành các NHRIs có thể phù hợp, khả thi hơn cả.

Cho dù được thành lập dưới dạng thức nào, NHRIs của Việt Nam trong tương lai cũng không thay thế vai trò của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cơ chế khác thuộc hệ thống chính trị, mà chỉ là thiết chế bổ sung, hỗ trợ cho việc đảm bảo và thúc đẩy quyền con người một cách hiệu quả hơn. Thêm vào đó, để bảo đảm hiệu quả và được quốc tế thừa nhận, NHRIs của Việt Nam cần có tính độc lập tương đối với các thiết chế khác của hệ thống chính trị, song không phải là cơ quan đối lập, và vẫn phải chịu trách nhiệm giải trình với các cơ quan nhà nước thành lập ra nó. Hoạt động của NHRIs trong tương lai cũng phải phù hợp với thực tiễn chính trị, xã hội, pháp lý và truyền thống văn hóa ở Việt Nam. Có như vậy thì thiết chế này mới có thể có tính ổn định, bền vững và có những đóng góp hiệu quả vào việc bảo vệ, thúc đẩy quyền con người ở nước ta.

PGS, TS. Vũ Công Giao - Nguyễn Thủy Nguyên