Luật hóa những độ tuổi lao động tối thiểu

Vấn đề lao động trẻ em đã được các tổ chức quốc tế đề cập từ thế kỷ XIX. Năm 1866, Đại hội Công nhân quốc tế kêu gọi chấm dứt tình trạng lao động trẻ em và quy định tuổi lao động tối thiểu trong pháp luật. Mặc dù vậy, phải đến đầu thế kỷ XX mới có các văn kiện pháp lý quốc tế đầu tiên do ILO ban hành đề cập vấn đề lao động trẻ em. Trong số gần 200 công ước (và cũng khoảng từng đó khuyến nghị) của ILO từ năm 1919 đến nay, có gần 30 văn kiện đề cập đến bảo vệ trẻ em khỏi các hình thức bóc lột và lạm dụng sức lao động, trong đó đặc biệt quan trọng là Công ước số 138 (kèm theo là Khuyến nghị số 146) và Công ước số 182 (kèm theo là Khuyến nghị số 190) thuộc vào 8 điều ước ưu tiên của ILO.

Ngoài ILO, LHQ từ năm 1945 cũng ban hành một số văn kiện trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan vấn đề này, trong đó tiêu biểu là Công ước về quyền trẻ em (CRC) năm 1989. Điều 32 CRC yêu cầu các quốc gia thành viên thực thi các biện pháp cần thiết để bảo vệ trẻ em khỏi bị bóc lột về kinh tế. Ngoài ra, hai Nghị định thư không bắt buộc bổ sung CRC cũng đề cập việc xóa bỏ hai trong số những dạng lao động trẻ em tồi tệ nhất là cưỡng bức trẻ em tham gia chiến sự và buôn bán, bóc lột tình dục trẻ em.

Một trong những biện pháp được cho là toàn diện và hiệu quả nhất để phòng ngừa và xóa bỏ lao động trẻ em là luật hóa những độ tuổi lao động tối thiểu, qua đó giúp ngăn chặn tình trạng trẻ em phải lao động ở độ tuổi quá nhỏ hoặc phải làm những công việc nguy hại, đồng thời giúp xử lý những kẻ lạm dụng sức lao động của trẻ em.

Xuất phát từ nhận thức đó, ngay sau khi được thành lập vào năm 1919, ILO đã thông qua một loạt công ước về tuổi lao động tối thiểu áp dụng trong những ngành nghề, công việc khác nhau. Tuy nhiên, để nâng cao tính thống nhất và hiệu quả áp dụng, đến năm 1973, những công ước này được thay thế bằng Công ước 138 về tuổi lao động tối thiểu (chung cho mọi ngành nghề, công việc), trong đó xác lập những mức tuổi lao động tối thiểu như: Tuổi tối thiểu cơ bản áp dụng chung cho mọi quốc gia là 15 tuổi (ngoại lệ cho các quốc gia đang phát triển là 14 tuổi); tuổi tối thiểu áp dụng cho các công việc nhẹ nhàng là 13-14 tuổi (ngoại lệ là 12-13 tuổi).

Công ước 138 áp dụng với mọi khu vực kinh tế và mọi dạng nghề nghiệp, việc làm, bất kể đó là công việc có hợp đồng hay không có hợp đồng, công việc làm công ăn lương hay tự quản lý, công việc có được hay không được trả công, công việc trong hay ngoài môi trường gia đình, ngoại trừ một số dạng công việc như: (1) Công việc do trẻ em hoặc người chưa thành niên thực hiện trong các trường phổ thông, dạy nghề hoặc kỹ thuật hoặc trong các cơ sở đào tạo khác; (2) Công việc do những người từ đủ 14 tuổi trở lên thực hiện trong các cơ sở kinh doanh, nếu được thực hiện theo đúng những điều kiện mà nhà chức trách có thẩm quyền quy định sau khi tham khảo ý kiến các tổ chức của người sử dụng lao động và người lao động có liên quan và là một phần không tách rời của: (i) một chương trình giáo dục hoặc đào tạo nghề mà trách nhiệm trước hết thuộc một nhà trường hay một cơ sở đào tạo nghề; (ii) một chương trình đào tạo nghề được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận và được tiến hành chủ yếu hoặc toàn bộ tại một doanh nghiệp; (iii) một chương trình hướng nghiệp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc lựa chọn một nghề hoặc một hướng đào tạo nào đó.

Ưu tiên hành động ngăn ngừa, xóa bỏ lao động trẻ em

Mặc dù Công ước số 138 tiếp cận toàn diện vấn đề lao động trẻ em nhưng chưa xác định những ưu tiên hành động để ngăn ngừa, xoá bỏ lao động trẻ em. Vì vậy, ILO đã thông qua Công ước 182 vào năm 1999 để bổ sung cho Công ước số 138, cụ thể là để thúc đẩy việc thực hiện ngay các biện pháp để ưu tiên xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất trong một thời gian xác định, bất kể hoàn cảnh và mức độ phát triển của quốc gia.

Công ước 182 không sửa đổi, thay thế hoặc gây bất kỳ ảnh hưởng gì đến việc phê chuẩn hay thực hiện Công ước 138 mà giữ vai trò nền tảng cho việc giải quyết vấn đề lao động trẻ em. Việc ban hành Công ước 182 chỉ nhằm hỗ trợ cho Công ước 138, qua việc tập trung xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất, coi đó là những mục tiêu ưu tiên so với các hình thức lao động trẻ em khác. Bởi vậy, trong một số trường hợp, việc một quốc gia tham gia Công ước 182 có thể coi là một bước đi tiến tới việc tham gia Công ước 138, tức là tiến tới cam kết về xóa bỏ hoàn toàn các hình thức lao động trẻ em.

Theo Công ước số 182, nghĩa vụ tổng quát của quốc gia là phải áp dụng ngay những biện pháp hiệu quả để bảo đảm nghiêm cấm và xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất như một vấn đề cấp bách (Điều 1), trong đó bao gồm những yêu cầu mang tính nguyên tắc là: Thiết lập hoặc chỉ định cơ chế quốc gia giám sát việc thực hiện Công ước (Điều 5); Thiết lập và thực hiện chương trình hành động quốc gia nhằm ưu tiên xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất (Điều 6); Triển khai các biện pháp hiệu quả trong thời gian hạn định, có tính đến tầm quan trọng của giáo dục, để ngăn ngừa lao động trẻ em và bảo vệ trẻ em lao động (Điều 7.2); Triển khai tất cả các biện pháp cần thiết, bao gồm các chế tài thích hợp, để bảo đảm thực hiện có hiệu quả Công ước (Điều 7.1); Chỉ định một cơ quan có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc thực hiện Công ước (Điều 7.3); Tiến hành các biện pháp thích hợp để hỗ trợ và hợp tác quốc tế (Điều 8).

Khuyến nghị số 190 (các điểm 10, 12, 13, 14, 15) nêu ra những biện pháp cần thiết mà các quốc gia cần tiến hành để thực hiện có hiệu quả Công ước, bao gồm: Hình sự hóa những hành vi sử dụng trẻ em làm những công việc thuộc về các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất. Quy định ngay, coi đó là việc làm cấp bách, những biện pháp xử lý hành chính, dân sự hay hình sự và cơ chế giám sát đặc biệt đối với những doanh nghiệp đã sử dụng trẻ em trong những hình thức lao động tồi tệ nhất, bao gồm cả việc rút giấy phép hoạt động tạm thời hay vĩnh viễn với những trường hợp thường xuyên vi phạm (điểm 14). Xác định những chủ thể chịu trách nhiệm về những vi phạm và bảo đảm rằng tất cả những kẻ vi phạm các quy định pháp luật quốc gia về nghiêm cấm và xóa bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất đều bị xử lý, kể cả xử lý về hình sự (điểm 13). Tiến hành những biện pháp khác (điểm 15), bao gồm: (i) tuyên truyền nâng cao nhận thức cho các đối tượng trong xã hội; (ii) lôi cuốn sự tham gia của toàn xã hội; (iii) đào tạo nâng cao năng lực cho các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm; (iv) quy định và xử lý hình sự những công dân lạm dụng trẻ em cả khi ở nước khác; (v) cải cách thủ tục pháp lý để xử lý những vi phạm một cách có hiệu quả; (vi) nâng cao ý thức trách nhiệm của các cơ sở sử dụng lao động; (vii) xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo và bảo vệ nhân chứng, nạn nhân; (viii) thúc đẩy thực hiện quyền giáo dục; (ix) nâng cao nhận thức và hỗ trợ các bậc cha mẹ và gia đình không sử dụng trẻ em vào các hoạt động kinh tế…

Bên cạnh các Công ước 138 và 182, hai văn kiện quan trọng khác của ILO gắn với vấn đề lao động trẻ em, đó là: Công ước số 29 về xoá bỏ lao động cưỡng bức và Nghị quyết của ILO về thống kê lao động trẻ em.

Công ước 29 về xoá bỏ lao động cưỡng bức được ILO thông qua năm 1930. Việt Nam tham gia Công ước này năm 2007. Khoản 1, Điều 2 Công ước số 29 nêu rõ “lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc” là mọi công việc hoặc dịch vụ mà một người bị ép buộc phải làm dưới sự đe dọa của một hình phạt nào đó và bản thân người đó không tự nguyện làm”. Như vậy, lao động cưỡng bức có thể tồn tại dưới bất cứ hình thức lao động nào, có thể được áp đặt lên cả người lớn và trẻ em, ở cả khu vực nhà nước, khu vực tư nhân, các cá nhân. Trong thực tế, nhiều trường hợp lao động trẻ em đồng thời là lao động cưỡng bức và yếu tố “cưỡng bức” được xem là một trong các dấu hiệu để xác định một trường hợp là lao động trẻ em.

Nghị quyết quy định chi tiết một số tiêu chí để sử dụng trong thống kê lao động trẻ em, được thông qua tại Hội nghị thống kê lao động quốc tế lần thứ 18 do ILO tổ chức tại Giơ-ne-vơ tháng 12-2008. Văn kiện đã thiết lập các hướng dẫn được chấp nhận trên toàn cầu về tiêu chuẩn đo lường thống kê lao động trẻ em; đồng thời là sự phát triển nhận thức quan trọng về bản chất của lao động trẻ em.

Nghị quyết quy định rõ những dấu hiệu “trẻ em tham gia lao động” (hay trẻ em đang làm việc), bao gồm bất kỳ trẻ em nào tham gia bất kỳ hoạt động nào nằm trong ranh giới sản xuất nói chung trong hệ thống tài khoản quốc gia, với ít nhất 01 giờ làm việc trong giai đoạn tham chiếu. Bên cạnh đó, về khái niệm, lao động trẻ em được xác định bởi hậu quả của nó, bao gồm các công việc có tính chất: Nguy hiểm về tinh thần, thể chất, xã hội hoặc đạo đức và gây hại cho trẻ em; can thiệp vào việc học tập của trẻ em: (i) bằng cách tước đi cơ hội đến trường của trẻ em; (ii) bằng cách bắt buộc trẻ em rời trường sớm; hoặc (iii) bằng cách yêu cầu trẻ em cố gắng kết hợp việc đi học với công việc kéo dài và nặng nhọc.

Cụ thể hơn, Nghị quyết xác định ba loại công việc (hoạt động kinh tế) được thực hiện bởi trẻ em thuộc khái niệm lao động trẻ em cần xoá bỏ, đó là: (i) Công việc được thực hiện bởi trẻ em dưới độ tuổi tối thiểu được chỉ định cho loại công việc đó (theo quy định của luật pháp quốc gia, các tiêu chuẩn quốc tế), có khả năng cản trở việc giáo dục và sự phát triển toàn diện của trẻ em và tuân theo các hướng dẫn của Công ước ILO số 138; (ii) Công việc gây nguy hiểm cho sức khỏe thể chất, tinh thần hoặc đạo đức của trẻ em, vì bản chất của công việc hoặc do các điều kiện được thực hiện, được gọi là công việc nguy hiểm và được quy định tại Công ước ILO số 182, Điều 3 (d) và Khuyến nghị kèm theo R190 (đoạn 3 và 4); (iii) Các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất vô điều kiện theo quy định tại Điều 3 Công ước số 182 của ILO.

Các Công ước của ILO nêu trên đã cung cấp một khuôn khổ toàn diện những nguyên tắc và hành động mà các quốc gia cần tuân thủ để phòng ngừa, xoá bỏ lao động trẻ em. Các công ước này là các điều ước cốt lõi của ILO, có hiệu lực ràng buộc với mọi quốc gia, kể cả đã hay chưa ký kết, tham gia. Bởi vậy, việc rà soát, sửa đổi pháp luật quốc gia để tương thích với các công ước là rất cần thiết. Điều này giúp giải quyết vấn đề lao động trẻ em, tác động tích cực đến sự phát triển của cả trẻ em, gia đình, cộng đồng và đất nước, đồng thời bảo đảm sự hội nhập quốc tế của các quốc gia, khi vấn đề xoá bỏ lao động trẻ em đã được đưa vào nội dung các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, trở thành một “luật chơi chung” trong sân chơi toàn cầu hoá.

TS. Cầm Thị Lai - PGS, TS. Vũ Công Giao