Bàn về phát triển kinh tế tư nhân đang trở thành một chủ đề nóng trong nghị trình của các nhà lập chính sách cũng như bên ngoài xã hội. Tuy nhiên, nếu như trước đây, vật cản cho phát triển kinh tế khu vực tư nhân có thể là sự kỳ thị với nó trong tương quan với các khu vực quốc doanh thì hôm nay, một “tảng băng chìm” khác đang dần dần nổi lên và không kém phần nguy hiểm. Đó chính là khu vực được gọi là các “doanh nghiệp sân sau” của một bộ phận quan chức trong bộ máy nhà nước. Vậy, có thể bàn luận gì xung quanh câu chuyện này ?

“Doanh nghiệp sân sau” được hình thành như thế nào ?

Tác giả không xa lạ với hiện tượng này với tư cách là một luật sư hoạt động nhiều năm trong lĩnh vực kinh tế - thương mại. Ngay từ những năm 90 của thế kỷ trước, khi đầu tư nước ngoài vào Việt Nam chủ yếu dưới hình thức liên doanh với các doanh nghiệp nhà nước, nhiều tổng giám đốc của phía đối tác Việt Nam đã cho con, em mình lập nên các doanh nghiệp chỉ để nhằm hưởng lợi từ các dự án này với tư cách nhà thầu, đại lý hay nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ. Giờ đây, sau bao năm trôi qua, hiện tượng này đã không những không giảm mà còn phát triển rộng rãi và ở cấp độ cao và tinh vi hơn, đặc biệt có nhân tố mới là sự tham gia của các quan chức trong bộ máy quản lý nhà nước.

Một cách khái quát, giới nghiên cứu quốc tế gọi chung hiện tượng này là “Crony Capitalism”, tạm dịch là Chủ nghĩa tư bản thân hữu. Trong bối cảnh Việt Nam khi đang thực hiện cuộc đấu tranh chống tham nhũng, hoàn toàn có thể coi đó là một dạng đặc thù của tham nhũng.  Mặc dù Luật Phòng chống tham nhũng mới nhất được Quốc hội thông qua năm 2018 rất tiếc đã không liệt kê để điều chỉnh các hành vi loại này. Phân tích một cách khoa học, có thể định nghĩa: “Doanh nghiệp sân sau” là một hình thức để các quan chức trong bộ máy nhà nước kinh doanh kiếm lời thông qua việc nắm giữ cổ phần sở hữu được che dấu, hoặc không nắm giữ sở hữu nhưng có quan hệ chi phối, tác động và hỗ trợ để được chia lợi nhuận một cách thường xuyên từ hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, hay từ các dự án, thương vụ cụ thể.

Xin nhấn mạnh rằng, trong loại hình kinh doanh này, không chỉ có các quan chức tham gia đơn lẻ, mà trong nhiều trường hợp, có sự tham gia, phối hợp có tính hệ thống và tổ chức của cả nhóm quan chức một ngành hay liên ngành, thậm chí cả một cơ quan nhất định.

Đáng lưu ý là nhìn từ góc độ pháp lý, đó là một cách thức để lách cùng một lúc được cả hai luật: Luật Doanh nghiệp, vốn cấm các quan chức nhà nước thành lập và quản lý doanh nghiệp và Luật Phòng chống tham nhũng, vốn chỉ nhằm vào các hành vi lạm dụng và trục lợi đơn lẻ trong khu vực công hoặc tư mà không động chạm tới mối quan hệ tham nhũng có tính tổ chức, thường xuyên giữa hai khu vực này.

Hệ luỵ từ các “doanh nghiệp sân sau” là gì ?

Có rất nhiều hệ luỵ tiêu cực và nguy hiểm từ các tình trạng “doanh nghiệp sân sau”.

Về mặt kinh tế, nó tạo ra sự bất bình đẳng và thiếu tự do, công bằng trong cạnh tranh giữa các doanh nghiệp, bởi “doanh nghiệp sân sau” đương nhiên được hưởng sự ưu ái về cả thương quyền và chính sách từ phía nhà nước hơn các doanh nghiệp thông thường. Về mặt quản lý nhà nước, nó bóp méo cả hai khâu lập chính sách và thực thi chính sách, pháp luật. Về mặt chính trị, nó góp phần hình thành các cá nhân và phe nhóm với quyền lực đen và quyền lực ngầm không thể kiểm soát trong chính bộ máy công quyền, qua đó vừa tạo động cơ vừa thúc đẩy, làm sâu sắc hơn các xung đột và đấu đá nội bộ.

Sau cùng, về mặt pháp lý, các “doanh nghiệp sân sau” chính là mảnh đất màu mỡ cho phát triển các loại tội phạm có tổ chức, không chỉ theo chiều dưới lên mà còn cả chiều từ trên xuống. Thông qua đó, các hoạt động thực thi và bảo vệ pháp luật của các cơ quan chức năng sẽ bị tê liệt ngay từ bên trong. Đề cập khía cạnh này, tác giả có câu chuyện thú vị được chia sẻ từ một chủ doanh nghiệp tư nhân, đại ý rằng: Ngày xưa, tôi vất vả chạy các quan chức để có dự án, còn giờ đây họ chủ động đưa dự án cho tôi làm.

Tóm lại, nếu các hành vi tham nhũng thông thường chỉ làm suy thoái đạo đức của một bộ phận quan chức nhà nước thì Chủ nghĩa tư bản thân hữu, nếu lan rộng, sẽ làm suy thoái hay làm méo mó sự phát triển của cả một nên kinh tế hay thậm chí cả một quốc gia. Chính vì thế mà có người đã cảnh báo rằng: Cái đáng sợ nhất trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam không phải là sự lấn át của doanh nghiệp nhà nước đối với doanh nghiệp tư nhân mà chính là sự phát triển của một nền kinh tế tư nhân dựa trên các doanh nghiệp sân sau.

Cơ chế nào để nhận diện công khai “doanh nghiệp sân sau” và các ông chủ của nó ?

Nếu nói rằng việc không chỉ đích danh quan chức nào có “doanh nghiệp sân sau” xuất phát từ sự yếu kém của cơ quan có trách nhiệm thì không trúng bởi không thể bàn đến cái gọi là cơ quan nhà nước chung chung mà cần nói về những con người cụ thể, bao gồm từ lãnh đạo đến tầng lớp tham mưu, giúp việc và nhân viên phục vụ.

Khả năng có “doanh nghiệp sân sau” theo logic sẽ rơi vào nhóm lãnh đạo, và một khi điều ấy xảy ra thì cả cơ quan đó đã bị giảm hiệu lực hay vô hiệu hoá về chức năng rồi. Còn nói rằng cần có một công cụ pháp luật cụ thể để xử lý việc này, thì e rằng bất khả thi bởi vấn đề quá phức tạp và tinh vi như đã mô tả. Một cách đúng nhất có thể quy nguyên nhân thuộc về cái gọi là “lỗi hệ thống”, tức đang tồn tại khiếm khuyết ở tất cả các khâu từ xây dựng, ban hành chính sách pháp luật đến thực thi và xử lý vi phạm, chưa nói tới cán bộ hay con người. Tuy nhiên, những điều ấy có chăng cũng chỉ là phần “xác”, có tính vật lý, cơ học. Quan trọng hơn là dường như chúng ta không có phương thức nào để đạt được cái “hồn” của thể chế và bộ máy. Đó là tinh thần dân chủ, tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, chưa nói tới mức độ cao hơn là sự công tâm, mẫn cán hay đạo đức công vụ và danh dự công chức.

Xin nêu ví dụ: Có quan điểm cho rằng công chức phải kinh doanh “ngoài luồng” để kiếm thêm thu nhập vì đồng lương không đủ sống hay không đủ để sống có danh dự. Tôi xin thưa điều đó không sai với số đông nhưng khi nói ra để biện minh cho việc làm này thì hoàn toàn nguỵ biện. Bởi thông thường, những ai có “doanh nghiệp sân sau” đều là những người đã giàu và rất giàu có. Cho nên, cái họ thực sự tìm kiếm không phải là thu nhập bổ sung mà xa hơn, chính là sự chuẩn bị chu đáo và bài bản cho một tương lai khác của mình và con cháu. Và một khi vấn đề đã trở nên sâu xa, tinh tế và nhạy cảm như thế rồi thì thử hỏi việc quy trách nhiệm cho cơ quan chức năng nhất định hay sử dụng công cụ pháp luật nào đó còn có ý nghĩa gì ? Đồng thời, xin nói thêm rằng từ góc độ tâm lý, người dân sẽ thất vọng và mất niềm tin nhường nào khi biết có nhiều quan chức nhà nước là công bộc của dân đang suy nghĩ và hành xử như vậy.

Từ góc độ khách quan, việc chỉ đích danh các quan chức có “doanh nghiệp sân sau” buộc phải gắn với quy trách nhiệm pháp lý, và do đó hoàn toàn không đơn giản. Cụ thể, nếu mối quan hệ của một quan chức với “sân sau” của mình hữu hình, tức thông qua sở hữu cổ phần trực tiếp hay ít nhất thông qua người thân thuộc đối tượng bị cấm của pháp luật thì điều này có thể thực hiện được. Tuy nhiên, trên thực tế, phần lớn các trường hợp thuộc về các quan hệ vô hình, nên sẽ khó phát hiện để truy cứu trách nhiệm theo pháp luật. Cho nên, một cách thực tế, nếu nếu tiến hành việc này thì e rằng chỉ có thể làm trong khuôn khổ của các vụ án tham nhũng cụ thể.

Liệu có mối liên hệ giữa cổ phần hoá DNNN và hình thành “doanh nghiệp sân sau” ?

Câu chuyện này rất tiếc đã trở thành thực tế, tuy ít bị phát hiện nhưng dường như ai cũng biết. Nếu lập luận rằng việc hình thành các “doanh nghiệp sân sau” gắn với động cơ chuẩn bị chu đáo và bài bản cho tương lai của các quan chức nhà nước, thì cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước chính là một cơ hội hoàn hảo đối với họ. Tại sao ? Bởi đó là một quá trình được sắp xếp, tổ chức và tiến hành chủ động của chính những người trong cuộc. Nếu tôi có quyền xây dựng và thực thi một đề án chuyển đổi sở hữu của doanh nghiệp với các tài sản có giá trị và tiềm năng lớn do chính tôi đang quản lý, thì tại sao tôi lại không tính toán cho lợi ích của mình trong đó ? Trong tình huống này, không chỉ bản thân tôi đăng ký mua cổ phần bình đẳng như mọi cán bộ, nhân viên của doanh nghiệp mà tôi còn thu xếp để làm sao ngay sau khi “cổ phần hoá”, sẽ mua gom lại cổ phần của đa số những cán bộ, nhân viên vốn đã được mua rẻ cổ phần nhưng không có đủ thông tin, năng lực cũng như ý định quản lý doanh nghiệp trong tương lai. Còn trong tình huống khác, nếu doanh nghiệp được phép bán đa số cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược thì chính người thân hay bạn bè tôi sẽ được chỉ định hay thu xếp để trúng thầu làm nhà đầu tư ấy. Qua những phương thức chủ yếu như vậy, sẽ có một doanh nghiệp được hình thành đúng nghĩa “sân sau” sau khi doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hoá.

Trong giới nghiên cứu đã từng có sự thắc mắc rằng tại sao chúng ta không học tập mô hình và kinh nghiệm thành công của các nước Đông Âu trước kia trong tư nhân hoá các doanh nghiệp nhà nước. Các doanh nghiệp nhà nước của họ được chuyển giao cho một cơ quan tập trung để thống nhất điều hành quá trình chuyển đổi sở hữu, thay cho để cho chính các doanh nghiệp nhà nước “tự bán mình” hay cơ quan chủ quản của nó điều hành. Mỗi nước có thể có con đường riêng của mình. Tuy nhiên, theo cách đó, các nước Đông Âu đã chuyển đổi thành công sang nền kinh tế thị trường với nền tảng là kinh tế tư nhân, là điều mà chỉ đến nay, sau gần ba mươi năm Đổi mới chúng ta mới bàn đến.

Giải pháp nào được đề xuất ?

Nếu được gọi là giải pháp trước mắt, chúng ta cần coi hiện tượng “doanh nghiệp sân sau” là một dạng tham nhũng để có thể xử lý theo pháp luật. Tuy nhiên, bởi Luật Phòng chống tham nhũng hiện nay đang quy định theo hướng tách bạch các hành vi tham nhũng của hai khu vực công và tư, do đó rất cần bổ sung thêm các hành vi tham nhũng của khu vực thứ ba. Đó là sự liên kết, móc ngoặc giữa hai khu vực công – tư cho mục tiêu lạm dụng quyền lực và chức quyền để kinh doanh, trục lợi. Còn về lâu dài, cần phải cải cách triệt để bộ máy nhà nước và phương thức vận hành của nó để bảo đảm thực thi dân chủ, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tất cả các khâu từ xây dựng, ban hành chính sách đến giám sát và thực thi pháp luật./.

Nguyễn Tiến Lập
Tạp chí Nội chính