30 năm vẫn… “nóng”

Chủ trương cải cách hành chính nhà nước được Đảng đề ra từ năm 1986, tiếp tục khẳng định trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc với bước đi cụ thể, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước. Dẫu vậy, so với yêu cầu của Đảng, Nhà nước và so với đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống thì khoảng cách vẫn còn rất lớn, thậm chí, ở những thời điểm cần tăng tốc thì dường như, động lực cải cách lại bị suy giảm…

Chủ trương quyết liệt…

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Phan Trung Lý cho biết, phục vụ chuyên đề giám sát tối cao của Quốc hội về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, đã rà soát lại toàn bộ chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước liên quan đến vấn đề này. Qua đó, có thể khẳng định: Sự chậm chạp của cải cách tổ chức bộ máy hành chính không phải là do chúng ta thiếu chủ trương hay chính sách, pháp luật.

Năm 1991, Báo cáo chính trị trình Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII đánh giá “khuyết điểm lớn là đến nay chưa thực hiện được cuộc cải cách cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước như Đại hội VI đã đề ra. Tổ chức và biên chế của bộ máy nhà nước còn quá cồng kềnh, nặng nề”. Đây là những đánh giá thẳng thắn và nghiêm khắc của Trung ương Đảng. Chính vì thế, từ sau Đại hội VII, cải cách hành chính, nhất là cải cách tổ chức bộ máy đã được đặt ra một cách quyết liệt hơn.

Ngay sau Đại hội VII, Quốc hội tiến hành sửa đổi và thông qua Hiến pháp năm 1992, thể chế hóa chủ trương của Đảng với nhiều chế định mới nhằm hoàn thiện cơ cấu tổ chức và đổi mới hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Trên cơ sở này, từ 2001-2010, Chính phủ đã quyết định thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước đầu tiên, góp phần quan trọng thúc đẩy kinh tế phát triển, ổn định xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế. Từ 2011-2020, chương trình tổng thể cải cách hành chính thứ hai đã được Chính phủ triển khai thực hiện với việc xác định rõ, đây là một trong ba khâu đột phá chiến lược để đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Chương trình này cũng đã xác định rõ 6 nội dung trọng tâm phải thực hiện.

Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương, Quốc hội, Chính phủ đã ban hành một khối lượng văn bản đồ sộ nhằm thúc đẩy cải cách hành chính. Cụ thể là, đã có tới 10 văn kiện của Đảng đề cập đến nội dung cải cách hành chính như: Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương trình Đại hội Đảng toàn quốc các khóa X, XI, XII. Hội nghị Trung ương Đảng các khóa X, XI cũng đều đã ban hành nghị quyết riêng hoặc thông qua các kết luận về cải cách hành chính như: Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước; Kết luận Hội nghị Trung ương 5, khóa XI về tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và một số nội dung cơ bản cần sửa đổi, bổ sung; Kết luận Hội nghị Trung ương 7, khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở; Nghị quyết số 39 – NQ/TW của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức...

... nhưng chưa “thắng” được sức ỳ của bộ máy

Những văn kiện nêu trên đã thể hiện sự phát triển trong các quan điểm, chủ trương của Đảng về mục đích, yêu cầu, nhiệm vụ của việc đẩy mạnh cải cách hành chính, đặc biệt là cải cách tổ chức bộ máy hành chính, tạo cơ sở chính trị vững chắc để Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền thể chế hóa thành các văn bản pháp luật của Nhà nước, từ văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là Hiến pháp đến các đạo luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định và cả thông tư của bộ, ngành, văn bản của chính quyền địa phương. Chỉ trong 5 năm của nhiệm kỳ khóa XIII, nửa đầu của chương trình tổng thể cải cách hành chính thứ 2, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp, ban hành 100 bộ luật, luật với chất lượng ngày càng cao. Đây chính là cơ sở pháp lý đồng bộ cho việc đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở.

Tiếc rằng, từ quyết tâm của Đảng, từ cơ sở pháp lý mà nhiều nhiệm kỳ Quốc hội đã dày công hoàn thiện, cải cách hành chính nói chung, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nói riêng, trên thực tế vẫn khá chậm chạp.

Báo cáo mới nhất của Chính phủ gửi đến Đoàn giám sát của Quốc hội về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 2011-2016 nêu rõ: Tuy đã tích cực sắp xếp, kiện toàn qua các nhiệm kỳ Chính phủ nhưng đến nay, tổ chức bộ máy bên trong của một số bộ, cơ quan ngang bộ vẫn còn biểu hiện cồng kềnh, còn tầng nấc trung gian; chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan hành chính nhà nước tuy đã cơ bản khắc phục được sự chồng chéo nhưng trên một số lĩnh vực vẫn còn giao thoa, đan xen hoặc phân công chưa thực sự phù hợp hoặc chưa đủ rõ, dẫn đến khó xác định trách nhiệm khi có vấn đề xảy ra. Thủ tục hành chính trong một số lĩnh vực còn phức tạp, rườm rà nhưng chậm được khắc phục. Số lượng cấp phó tại một số tổ chức hành chính vượt quy định, còn mất cân đối giữa số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý và số công chức tham mưu tại một số cơ quan. Việc chuyển giao một số nhiệm vụ từ cơ quan hành chính nhà nước cho các tổ chức xã hội còn hạn chế. Tổ chức bộ máy và biên chế công chức tại các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương chưa giảm. Việc tinh giản biên chế không chú trọng đến việc cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức theo đề án vị trí việc làm.

Với tiến độ và cách làm như hiện nay, khó có thể thực hiện được mục tiêu Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Lê Vĩnh Tân nhấn mạnh tại cuộc làm việc với Đoàn giám sát của Quốc hội.

Dẫu vậy, những đánh giá này cũng chưa phản ánh đầy đủ thực trạng trì trệ của bộ máy hành chính nhà nước. Hệ lụy đáng lo ngại nhất là, từ cách thức tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước hiện nay đã dẫn đến trách nhiệm công vụ không rõ ràng, tình trạng lạm dụng quyền lực, “thu vén” của công làm của tư; công chức từ công bộc của dân đã trở thành những “ông vua con”, hình thành những nhóm lợi ích, xâm hại lợi ích quốc gia, xâm hại quyền lợi hợp pháp, chính đáng của người dân và doanh nghiệp.

Đoàn giám sát Quốc hội làm việc với Ủy ban Nhân dân tỉnh Thái Bình.

Càng cải cách càng rườm rà?

Chủ trương sắp xếp, điều chỉnh, tinh giảm đầu mối, kiện toàn các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực được Đảng đề ra và thực hiện nhất quán từ khóa VIII, đặc biệt là từ Hội nghị Trung ương 7, khóa VIII. Đây là thành quả được đúc kết từ cơ sở nhận thức mới của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Dẫu vậy, sau hơn 10 năm, tổ chức bộ máy hiện nay vẫn cồng kềnh, kém hiệu quả và thậm chí, rườm rà hơn.

Trên giảm nhỏ giọt, dưới tăng ồ ạt

Từ năm 1995, việc xây dựng mô hình tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực đã được bắt đầu với việc điều chỉnh cơ cấu tổ chức của Chính phủ giữa nhiệm kỳ khóa IX. Việc điều chỉnh này tiếp tục được tiến hành đối với Chính phủ khóa XI. Đặc biệt là từ nhiệm kỳ khóa XII, tổ chức bộ máy của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ đã được sắp xếp lại một cách căn bản và giữ ổn định cho đến nay.

Trong vòng 12 năm (1995 - 2007), từ 27 bộ, cơ quan ngang bộ và 26 cơ quan thuộc Chính phủ, bộ máy Chính phủ đã giảm xuống còn 22 bộ, cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ, tức là đã cắt giảm được 23 đầu mối. Nhiều bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực đã được hình thành. Đến thời điểm này, không còn cơ quan thuộc Chính phủ nào có chức năng quản lý nhà nước như ở giai đoạn trước. Kết quả này cho thấy, Chính phủ đã nghiêm túc chấp hành chủ trương của Đảng và đã bước đầu hình thành được một bộ máy tinh gọn hơn về cơ cấu so với thời điểm năm 1986, khi chúng ta bắt đầu đổi mới.

Tuy nhiên, ở những tầng nấc tiếp theo, việc sắp xếp lại tổ chức bộ máy bên trong các bộ, cơ quan ngang bộ lại đang theo chiều hướng ngược lại. Biểu hiện rõ nét nhất là tình trạng vụ, cục, tổng cục liên tục “phình” ra. Trong khi cơ cấu tổ chức bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ của Khóa XIII vẫn giữ nguyên so với Khóa XII thì các cục, vụ của bộ đã tăng 30 đơn vị; đơn vị thuộc tổng cục tăng tới 822. 

Một xu hướng khác cũng đang diễn ra rất nhanh ở các bộ là nâng cấp vụ lên thành cục, nâng cấp cục lên tổng cục và thành lập các cục mới. Chỉ trong 5 năm thuộc giai đoạn giám sát của Quốc hội đã có tới 29 cục được thành lập, có những bộ tăng rất nhiều như Bộ Công An, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng… Việc tăng thêm cục thuộc bộ khiến các đơn vị cấp phòng trong cục tăng lên nhanh chóng với 180 phòng. Biên chế tăng lên, chi phí hành chính tăng lên trong khi chức năng, nhiệm vụ không thay đổi là điều không thể chấp nhận được, một thành viên Đoàn giám sát của Quốc hội bình luận.

                 "Theo Tổng Thư ký Quốc hội Nguyễn Hạnh Phúc: Một nội dung chuyên môn do chuyên viên xử lý thì quy trình phổ biến là: Chuyên viên soạn thảo (1) - Phó trưởng phòng cho ý kiến (2) - Trưởng phòng cho ý kiến (3) - Phó Vụ trưởng cho ý kiến (4) - Vụ trưởng cho ý kiến (5) - Thứ trưởng duyệt văn bản (6) - Bộ trưởng xử lý, ký duyệt văn bản (7). Ở những đơn vị cấp Tổng cục thì trước khi văn bản được trình Thứ trưởng còn phải thêm 2 quy trình nữa là trình Phó Tổng cục trưởng và Tổng cục trưởng. Chỉ đạo của Bộ trưởng xuống đến chuyên viên để triển khai thực hiện cũng tương tự như vậy. “Đường đi” của một văn bản, chỉ đạo dài như vậy thì làm sao mà kịp thời, hiệu quả được? Bộ máy như vậy là quá cồng kềnh".

Hệ quả tất yếu

Không chỉ “phình” về số lượng, một hệ lụy đáng lo ngại hơn là đã xuất hiện mô hình “bộ nhỏ trong bộ to” do một số bộ khi sắp xếp để hình thành bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực đã tiến hành một cách cơ học, hầu như giữ nguyên trạng các đơn vị trong bộ, tổng cục, ban cũ, thậm chí giữ nguyên cả tên gọi của một số cơ quan trước đây thuộc Chính phủ. Vì thế, phương thức hoạt động của một số bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực sau khi sáp nhập vẫn chưa có sự thay đổi về thực chất.

Hiện nay, cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn giữ ổn định 22 bộ, cơ quan ngang bộ như nhiệm kỳ khóa XII. Nhưng câu hỏi đặt ra là, có thể tiếp tục sắp xếp để tinh gọn hơn được nữa hay không? Đến thời điểm này, khi chủ trương bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực đã được thực hiện hơn 3 nhiệm kỳ, nhưng vẫn chưa có tổng kết, đánh giá một cách căn bản và hệ thống về cơ sở lý luận cũng như thực tiễn triển khai như thế nào.

Ngoài cơ cấu “cứng” kể trên, còn có số lượng rất lớn các cơ quan, tổ chức thuộc cơ cấu “mềm”. Thống kê cho thấy, có tới 92 cơ quan, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập, 123 Ban Chỉ đạo liên ngành. “Chỉ  riêng các Ban chỉ đạo này thì mỗi bộ phải có đến hàng chục thứ trưởng cũng chưa đủ để đi họp”, nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Phan Trung Lý bình luận. Hệ quả tất yếu là, bộ nào cũng nói đã làm tốt chức năng, nhiệm vụ được giao, khẳng định việc quản lý đa ngành, đa lĩnh vực không có khó khăn gì nhưng thực tế, nhiều lĩnh vực vẫn giao thoa, chồng chéo hoặc thậm chí bị bỏ trống. Nguyên tắc được Đảng đề ra “một cơ quan làm nhiều việc nhưng một việc chỉ do một cơ quan chịu trách nhiệm chính” đã không được chấp hành triệt để. Trong khi đó, trách nhiệm cá nhân, kể cả cá nhân người đứng đầu chưa rõ ràng nên khi có việc gì xảy ra thì không rõ trách nhiệm, bộ này đùn đẩy cho bộ kia.

Mặt khác, cũng vì không phân định rõ chức năng, nhiệm vụ nên bộ nào cũng muốn có “chân rết” ở địa phương, xem đó là cánh tay nối dài trong quản lý nhà nước. “Chùm rễ” của các bộ, ngành ở địa phương là cực kỳ lớn, lùng nhùng và kém hiệu quả. “Chúng tôi đi giám sát, lãnh đạo một số địa phương nói, có những đơn vị mà bản thân họ cũng không hiểu rõ là tồn tại để làm gì. Ví dụ trong lĩnh vực y tế, Sở Y tế quản lý cả y tế dự phòng huyện, quản lý cả bệnh viện huyện, kế hoạch hóa gia đình, dân số và y tế xã nhưng xuống cấp huyện vẫn có cả phòng y tế huyện, lại có cả trung tâm y tế dự phòng…”. Nhấn mạnh điều này, ông Phan Trung Lý chỉ rõ, trước đây, chúng ta đánh giá tổ chức bộ máy nhà nước “cồng kềnh, kém hiệu quả” nhưng bây giờ, phải là “rất cồng kềnh, không hiệu quả và còn rườm rà”. Các tư tưởng đổi mới, cải cách của Đảng đã chưa được chấp hành đầy đủ và rất lúng túng khi thực hiện. 

Trong dân nhưng còn xa dân?

Được xem là cấp chính quyền “ở trong dân” nhưng nhiều nơi, chính quyền cấp xã, cán bộ cơ sở vẫn xa dân, hành dân, gây bức xúc cho dân. Đội ngũ cán bộ, công chức, người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố tăng rất nhanh trong thời gian qua. Đáng lo ngại hơn, tổ chức đoàn thể, mặt trận, hội phụ nữ, thanh niên… ở thôn, tổ dân phố đang có xu hướng bị hành chính hóa, dẫn đến nguy cơ hình thành một cấp chính quyền thứ 5 trong tổ chức bộ máy hành chính nhà nước.

Khoảng cách rất xa

                  "Theo Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển: Hình như đang thêm một cấp chính quyền thứ 5 là ấp, thôn, bản với đầy đủ từ bí thư chi bộ, trưởng ấp, trưởng thôn đến các đoàn thể quần chúng. Trước đây, cán bộ xã phải xuống trực tiếp thôn, bản. Bây giờ thì cứ gọi cán bộ thôn, bản lên, nói rằng thôn, bản chính là cánh tay nối dài. Càng nối dài bao nhiêu thì càng quan liêu bấy nhiêu. Chúng ta đang phải nuôi một bộ máy hơn nửa triệu người hoạt động không chuyên trách hưởng lương từ ngân sách nhưng khi xảy ra vấn đề là không giải quyết được. Đã từng có những vụ cháy rừng mà xuống huy động dân tham gia chữa cháy không được. Trước đây, huy động dân rất dễ. Từ khi cán bộ thôn, bản có lương thì dân bảo “mời mấy ông có lương đi mà chống cháy rừng, còn chúng tôi thì thôi”. Chúng ta nghĩ tổ chức như vừa qua sẽ làm bộ máy nhuần nhuyễn hơn, quản lý tốt hơn nhưng không phải vậy".

Chính quyền cấp xã, phường là cấp gần dân nhất. Mọi chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước muốn vào cuộc sống đều phải qua chính quyền cơ sở. Đây cũng là nhịp cầu đầu tiên, có trách nhiệm tiếp nhận, phản ánh những tâm tư, nguyện vọng, băn khoăn, vướng mắc của người dân đến với Đảng và Nhà nước. Với sứ mệnh “ở trong dân”, cấp chính quyền cơ sở đồng thời phải trở thành “tấm lọc” đầu tiên, đo lường hiệu quả của chính sách, pháp luật trong thực tiễn cuộc sống để từ đó tham mưu cho Đảng và Nhà nước kịp thời sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hơn nữa. Nhưng nghịch lý ở chỗ, nhiều địa phương, cấp chính quyền này lại đang rất xa dân, hành xử mất lòng dân và không theo đúng quy định của Nhà nước. Đơn cử như vụ việc cấp giấy chứng tử cho công dân ở phường Văn Miếu (Đống Đa, Hà Nội), hay một số trường hợp lãnh đạo xã phê vào lý lịch “chưa chấp hành tốt chủ trương, chính sách của địa phương” khi xác nhận cho công dân nhập học hoặc đi xin việc vừa qua.

Không chỉ thái độ và trách nhiệm công vụ hạn chế mà trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã hiện nay cũng là vấn đề phải nghiên cứu thấu đáo. Tỷ lệ cán bộ, công chức chưa đạt chuẩn vẫn còn rất cao. Số liệu thống kê của Bộ Nội vụ từ năm 2012 cho thấy, số cán bộ cấp xã chưa qua đào tạo chiếm đến 31,06%. Về lý luận, chính trị, tỷ lệ cán bộ chưa qua đào tạo vẫn chiếm tới 17,46%. Đối với công chức cấp xã thì có đến 7,63% chưa qua đào tạo chuyên môn và 41,33% chưa qua đào tạo về lý luận, chính trị. Đến nay, sau 5 năm so với thời điểm thống kê trên, số lượng qua đào tạo chuyên môn, lý luận, chính trị có thể tăng lên nhưng trình độ, năng lực của cán bộ, công chức cấp xã trên thực tế vẫn còn rất thấp. Nếu không chuẩn hóa được năng lực, trình độ của cán bộ, công chức cấp xã thì đây cũng sẽ là lực cản rất lớn đối với tiến trình cải cách tổ chức bộ máy hành chính.

Bài toán “kiêm nhiệm”

Số lượng cán bộ, công chức và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố cũng đang đặt ra rất nhiều vấn đề.

Từ năm 1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92, xác định khung số lượng chức danh, cán bộ và một số chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố. Đặc biệt, năm 2013, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Kết luận số 64-KL/TW yêu cầu phải tăng cường kiêm nhiệm công việc, khoán quỹ phụ cấp để giảm dần số lượng những người hoạt động không chuyên trách. Kết luận này nêu rõ, mỗi thôn, tổ dân phố có một số chức danh, nhưng không quá 3 người được hưởng phụ cấp hằng tháng từ ngân sách nhà nước. Nhưng thực tế, rất ít địa phương thực hiện đúng quy định này, phổ biến thì có từ 5 - 7 người, cá biệt có những địa phương bố trí tối đa lên tới 13 người. Chính vì thế, dù chủ trương của Đảng là phải giảm mạnh thì thực tế, 5 năm qua, số lượng người hoạt động không chuyên trách cấp xã, thôn, tổ dân phố đã tăng hơn 130.000 người.

Tính đến tháng 12-2016, số cán bộ, công chức cấp xã và số lượng người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố hưởng lương từ ngân sách nhà nước là 1.193.162 người, trong đó, chỉ tính người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố đã lên tới gần 730 nghìn người.

Vì số lượng quá đông như vậy nên hằng năm, nhà nước vẫn phải chi một khoản ngân sách rất lớn để trả lương cho cán bộ, công chức, người hoạt động không chuyên trách ở xã, thôn, tổ dân phố. Theo dự toán chi ngân sách nhà nước năm 2017 của Bộ Tài chính thì tổng quỹ lương của cán bộ, công chức cấp xã và thực hiện khoán quỹ phụ cấp đối với người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố là 32.404,788 tỷ đồng/năm. Trong đó, quỹ lương của cán bộ, công chức cấp xã là 19.626,381 tỷ đồng/năm, khoán quỹ phụ cấp đối với người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố là 12.778,407 tỷ đồng/năm.

Tăng áp lực đối với ngân sách nhà nước cũng mới chỉ là một khía cạnh. Đáng lo hơn, do số lượng quá lớn nên mức phụ cấp cho người hoạt động không chuyên trách cấp xã, thôn, tổ dân phố là rất thấp, chỉ khoảng 0,2 - 0,3 mức lương cơ bản. Trưởng Ban Công tác đại biểu Trần Văn Túy chỉ rõ, với mức phụ cấp quá ít ỏi như vậy, quyền lợi và trách nhiệm của những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố không tương xứng với nhau. “Nhìn đâu cũng thấy cán bộ” nhưng việc của dân kiến nghị, bức xúc thì xử lý rất chậm chạp. Có lẽ cũng chính vì thế mà người dân càng thêm bức xúc với cán bộ, chính quyền cơ sở.

Vừa qua, một số địa phương đã thí điểm thực hiện gộp các tổ dân phố thành tổ dân phố có quy mô lớn hơn để giảm bớt số lượng cán bộ hoạt động không chuyên trách. Ví dụ như thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, để ngăn chặn nguy cơ hình thành một cấp chính quyền thứ 5, để chính quyền cơ sở thực sự gần dân, sát dân thì dứt khoát phải kiện toàn đội ngũ hoạt động không chuyên trách cấp xã, đặc biệt là đội ngũ ở thôn, tổ dân phố. Theo đó, phải hoàn thiện tiêu chí, điều kiện thành lập thôn, tổ dân phố, xác định lại nhiệm vụ của trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố theo hướng chỉ tổ chức thực hiện và quản lý các vấn đề mang tính tự quản của cộng đồng dân cư ở thôn, tổ dân phố. Kiên quyết thực hiện kiêm nhiệm những chức danh không chuyên trách ở cấp xã như trưởng ban tổ chức, trưởng ban tuyên giáo, chủ nhiệm ủy ban kiểm tra và phó các tổ chức chính trị - xã hội; bí thư chi bộ kiêm trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố; bí thư kiêm trưởng ban công tác mặt trận thôn…

“Tinh” ai, “giản” ai?

Đến thời điểm này, lộ trình tinh giản 10% tổng số biên chế công chức, viên chức chỉ còn hơn 4 năm. Báo cáo chính thức với Đoàn giám sát của Quốc hội, bộ, ngành nào, địa phương nào cũng cam kết sẽ thực hiện được mục tiêu này. Nhưng thực tế lại không đơn giản như vậy. Câu chuyện tinh giản biên chế vẫn đang vướng đủ đường.

Hơn 90% tinh giản là… nghỉ hưu

Theo số liệu được Bộ Nội vụ gửi đến Đoàn giám sát của Quốc hội thì trong giai đoạn từ 2007 đến 31-12-2011, các cơ quan Đảng, Nhà nước, đoàn thể ở Trung ương và địa phương đã thực hiện tinh giản được 69.269 người. Từ tháng 4-2015, thời điểm Ban Chấp hành Trung ương ban hành Nghị quyết số 39-NQ/TW về tinh giản biên chế, theo lẽ thông thường, tinh giản biên chế phải được thực hiện quyết liệt hơn, mạnh mẽ hơn. Nhưng thống kê đến ngày 1-3-2017, tổng số người thực tế hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà nước của các tổ chức trong hệ thống chính trị chỉ giảm được 4.120 người, tương ứng với 0,11% so với số thực tế tại thời điểm bắt đầu thực hiện Nghị quyết, còn rất xa mới đạt mục tiêu giảm ít nhất 3,34% trong hai năm đầu thực hiện Nghị quyết 39.

Ngay cả số lượng biên chế đã tinh giản thời gian qua cũng không được thực hiện theo đúng mục tiêu của Đảng.

Chủ trương của Đảng không phải là “cắt giảm” được càng nhiều biên chế càng tốt mà là “tinh giản” - tức là trên cơ sở sắp xếp lại đội ngũ, bảo đảm nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân thì phải cắt giảm, đưa ra khỏi bộ máy những cán bộ không đáp ứng được yêu cầu, không bảo đảm chất lượng, trình độ chuyên môn. Nhưng thực tế có bộ, ngành nào, địa phương nào làm được như vậy không? Hầu như là không. Một chuyên gia của Đoàn giám sát của Quốc hội cho biết, khi làm việc với các địa phương, ông thường “hỏi thật” lãnh đạo địa phương có thể đạt được mục tiêu tinh giản biên chế vào năm 2021 hay không thì câu “trả lời thật” cũng là “khó lắm”.

Đơn cử như Nghị định 108 của Chính phủ quy định rõ các trường hợp phải tinh giản biên chế nhưng thực tế, những người đã được tinh giản hầu hết sắp đến tuổi nghỉ hưu được vận động nghỉ sớm hơn một vài năm và thậm chí cả người nghỉ hưu cũng được tính là tinh giản… Có đến 90,21% tổng số biên chế được tinh giản từ 2007 - 2011 thuộc đối tượng hưởng chính sách nghỉ hưu trước tuổi. Cũng có nghĩa là, những cán bộ kiểu “sáng cắp ô đi, tối cắp về”, “đến công sở mà không biết mình làm gì” không đưa ra khỏi bộ máy được bao nhiêu.

Hệ quả là bộ máy bị “lão hóa”, trì trệ, không thể chuyển đổi sang cơ cấu tinh gọn hơn, hiệu quả hơn được. Trong khi đó, khối lượng công việc ngày càng tăng lên. Công việc vẫn cần, người làm việc vẫn cần buộc các cơ quan, đơn vị phải ký hợp đồng thuê người ngoài biên chế để có thể hoàn thành các nhiệm vụ được giao. Đã có gần 200 nghìn người thuộc diện hợp đồng chuyên môn nghiệp vụ được các bộ, ngành, địa phương ký kết. Bao nhiêu trong số gần 200 nghìn người này là thực sự cần thiết?

“Kỳ lạ là biên chế không giảm”

Lý giải nguyên nhân khiến cho việc tinh giản biên chế không đạt yêu cầu đề ra, lãnh đạo Bộ Nội vụ thừa nhận, nguyên nhân chủ yếu là do việc quán triệt, chỉ đạo, tuyên truyền và tổ chức thực hiện của các bộ, ngành, địa phương chưa quyết liệt. Tâm lý ngại va chạm, nể nang, muốn giữ ổn định tổ chức biên chế của cơ quan cho đỡ phức tạp nên chưa có sự quan tâm đúng mức, chưa có kế hoạch, biện pháp thực hiện phù hợp, tích cực. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến việc thực hiện không đúng chính sách tinh giản biên chế.

Đến thời điểm này, nhiều bộ, ngành, địa phương vẫn không có đề án tổng thể về sắp xếp tổ chức, tinh giản biên chế đến năm 2021, không có phương án ngay từ đầu nên không có kế hoạch cụ thể về số lượng người cũng như không xác định được ai trong diện phải tinh giản, ai sẽ được giữ lại.

Đề án vị trí việc làm - một giải pháp được kỳ vọng là sẽ tạo ra sự thay đổi căn bản trong việc thực hiện chủ trương tinh giản biên chế. Về nguyên lý, đề án này phải được xây dựng trên cơ sở xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ, ngành, địa phương để thiết lập các “module” tổ chức gồm những cơ quan, bộ phận nào gắn với cấu trúc gồm bao nhiêu việc làm. Quản lý nhà nước theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực thì một cán bộ, công chức phải đảm đương được nhiều việc và phải bảo đảm “làm xong việc” chứ không phải là “làm hết giờ”. Nếu làm được như vậy thì việc xác định biên chế chuẩn là rất dễ. Nhưng theo Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu, vừa qua, các bộ, ngành, địa phương vẫn làm theo cách cũ, dựa trên chức năng, nhiệm vụ hiện nay, số biên chế hiện nay để xác định vị trí việc làm. Chính vì thế, Đề án này đã biến thành “lá chắn” cho việc trì hoãn tinh giản hoặc biện minh cho việc không tinh giản được biên chế.

Một yếu tố khác trực tiếp tác động đến tinh giản biên chế là xây dựng chính quyền điện tử, ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý nhà nước. “Tốn nhiều tiền lắm rồi. Lẽ ra càng ứng dụng công nghệ thông tin thì biên chế càng phải giảm. Nhưng kỳ lạ là, biên chế không giảm”. Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội nhận xét hóm hỉnh: Chúng ta đã chuyển sang thời đại cách mạng công nghiệp 4.0 nhưng con người (cả cán bộ công chức, viên chức và người dân) thì vẫn chỉ 0.4.

Điều đáng nói là, tinh giản biên chế không đạt, ứng dụng công nghệ thông tin không đạt nhưng chẳng thấy ai phải chịu trách nhiệm cả. Phải chăng, sự “phình” to bộ máy có nguyên nhân cơ bản là kỷ luật không nghiêm?

Hai điểm nghẽn lớn

Tổng kết những hạn chế, vướng mắc và trì trệ trong cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, tinh giản biên chế vừa qua có thể thấy 2 điểm nghẽn lớn: Một là, việc thực hiện thiếu tính hệ thống, chưa bài bản và thiếu những tổng kết, đánh giá về mặt khoa học tổ chức nhà nước; hai là, nguyên tắc kiểm soát quyền lực còn rất hạn chế, kỷ luật công vụ và cả kỷ luật Đảng vẫn còn bị buông lỏng...

Không thích trao quyền và rất ngại phân cấp

Tại sao chủ trương cải cách của Đảng đã rất rõ ràng nhưng gần 30 năm qua, tổ chức bộ máy nhà nước vẫn cồng kềnh, rườm rà, kém hiệu quả? Tại sao chủ trương tinh gọn nhưng bộ máy bên trong các bộ, cơ quan ngang bộ cứ ngày một “phình” ra? Những tổ chức phối hợp liên ngành vẫn cứ được thành lập trong khi đến nay vẫn có đến gần 20 lĩnh vực quản lý nhà nước giao thoa và chồng chéo? Tại sao cứ trên có chính sách thì dưới lại có đối sách?

Nguyên nhân đầu tiên phải kể đến là do chủ trương cải cách chưa được thể chế hóa đồng bộ ngay trong các văn bản pháp luật, chưa được thực hiện đồng bộ trong toàn hệ thống trên một nền tảng vững chắc về khoa học tổ chức và quản trị quốc gia. Có thành viên Đoàn giám sát của Quốc hội chỉ thẳng: người ta có thể dễ dàng “dựng” lên một cơ quan mới, một tổ chức mới - không phải theo tiêu chí về hiệu quả quản trị công - mà chủ yếu là để giải quyết bài toán cán bộ, chức vụ, phụ cấp như thành lập một phòng mới chỉ để hợp thức hóa cho một cô “hot girl”, một “con ông cháu cha, con cháu các cụ” nào đó làm trưởng phòng. Có những nơi có phòng, có trưởng phòng mà không có nhân viên, hoặc không hiếm những đơn vị mà cán bộ quản lý nhiều hơn chuyên viên như báo chí đã phản ánh thời gian qua.

Cùng với đó là những khoảng trống hoặc những quy định “mềm”, đặc biệt là trong các văn bản dưới luật về tổ chức, bộ máy và biên chế vẫn còn khá phổ biến, tạo điều kiện cho việc vận dụng và lạm dụng để hình thành các tổ chức, bộ máy mới. Ví dụ tình trạng các cục luôn “nhăm nhe” tìm cách để nâng cấp lên thành tổng cục vừa qua. Tâm lý bao biện, lấn át các cơ chế xã hội, muốn bao quát, quản lý, chi phối nhiều đầu mối, nhiều cơ sở, nhiều doanh nghiệp thuộc quyền để dễ bề kiếm lợi, thậm chí tham nhũng hiện vẫn tồn tại ở không ít đơn vị cấp cục, tổng cục. Điều này dẫn đến việc “dựng” lên các thủ tục hành chính, dựng lên quyền hành của cơ quan quản lý nhà nước để đặt chuẩn, để kiểm tra, cấp phép, cho phép, qua đó mà “hành” doanh nghiệp, “hành” cơ sở, “hành” dân. Ở những đơn vị loại này, theo TS. Lê Hồng Sơn, chuyên gia Đoàn giám sát của Quốc hội, người ta không thích nói đến trao quyền theo cơ chế xã hội hóa, trao quyền cho các hội, hiệp hội, các tổ chức, đoàn thể xã hội. Người ta cũng rất ngại cơ chế phân cấp, ủy quyền cho địa phương, cho cấp dưới, cho cơ sở theo chủ trương chung của Đảng và Nhà nước.

Sau hơn 30 năm đổi mới, không ít bộ, ngành vẫn ôm đồm quá nhiều việc, trong đó có cả những việc, những lĩnh vực mà xã hội và tư nhân đã có thể đảm đương tốt. Cơ chế vận hành, phương thức quản lý của nhà nước vẫn chủ yếu theo cách trực tiếp, chính quyền địa phương thì ỷ lại, trông chờ ở sự chỉ đạo của Trung ương còn bộ, ngành thì vẫn vươn cánh tay rất dài chi phối các hoạt động ở địa phương. 

Khoảng trống trong kiểm soát quyền lực

Ở góc độ khác, GS. Nguyễn Trọng Phúc, nguyên Viện trưởng Viện Lịch sử Đảng cho rằng, xét đến cùng, những trì trệ, quẩn quanh của công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nói riêng hiện nay là do kỷ luật công vụ và đặc biệt là kỷ luật Đảng vẫn chưa nghiêm. Mà cốt lõi của việc chưa nghiêm này là bởi cơ chế kiểm soát quyền lực chưa tốt.

Kiểm soát quyền lực chưa tốt gây ra 3 hậu quả hết sức nặng nề: một là, lùng nhùng về công tác cán bộ, vì có chức, có quyền sẽ thao túng quyền lực, thao túng công tác cán bộ, đưa vào bộ máy của nhà nước những người không xứng đáng theo kiểu cả họ làm quan hoặc bổ nhiệm những người không đủ tiêu chuẩn; hai là, thúc đẩy chủ nghĩa thân hữu và lợi ích nhóm phát triển; ba là, nguy cơ tự diễn biến, tự chuyển hóa đã được nêu rõ trong Nghị quyết Trung ương 4, khóa XII của Đảng. Hàng loạt vụ việc bổ nhiệm người nhà vào các vị trí chủ chốt ở một số bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp nhà nước với tốc độ thăng tiến “siêu tốc” nhưng luôn được bao biện là đúng quy trình được báo chí phản ánh thời gian qua là minh chứng rõ nét cho điều này. Nếu tổ chức bộ máy gọn nhẹ, mạch lạc, vị trí việc làm, tiêu chuẩn bổ nhiệm rõ ràng, minh bạch, việc thực thi công vụ được kiểm soát chặt chẽ thì những “con voi” to đùng như thế không thể chui lọt được qua “lỗ kim”. Vì thế, động lực cải cách bị suy giảm cũng là điều dễ hiểu.

Tất nhiên, dễ hiểu không có nghĩa là có thể chấp nhận được. Biện pháp hiệu quả nhất để kiểm soát quyền lực chính là siết chặt kỷ luật Đảng và kỷ luật công vụ. Vừa qua, Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Ban Bí thư Trung ương, Bộ Chính trị đã quyết liệt xử lý nghiêm khắc nhiều cán bộ vi phạm, trong đó có những cán bộ đảng viên cấp cao. Điều này đã tác động rất tích cực đến đội ngũ cán bộ đảng viên, công chức, viên chức. Trên đà này, cơ chế kiểm tra, giám sát của Đảng phải thường xuyên và chặt chẽ hơn nữa theo cả hai chiều: Chiều dọc là cấp trên kiểm soát cấp dưới, Trung ương kiểm soát cấp tỉnh, tỉnh kiểm soát cấp huyện, huyện kiểm soát cấp cơ sở; chiều ngang là người đứng đầu cấp ủy và ban thường vụ phải kiểm soát được toàn bộ cán bộ thuộc quyền quản lý của mình, nếu ai vi phạm, không chấp hành, không tích cực thực hiện chủ trương của Đảng thì phải bị xử lý nghiêm. Có như vậy mới có thể thực hiện cải cách thành công.

Cùng với kỷ luật Đảng, kỷ luật công vụ, cần bổ sung những cơ chế hữu hiệu hơn để cơ quan đảng, cơ quan dân cử, mặt trận, công luận… giám sát chặt chẽ việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương.

Kiểm soát quyền lực chặt chẽ cũng là cơ sở để đưa Nhà nước về thực hiện đúng chức năng của mình là quản lý bằng pháp luật và cung ứng dịch vụ công, phục vụ người dân và doanh nghiệp.

Kỳ vọng quyết sách từ Trung ương

Nguyễn Bình - Hà An
Nguồn: daibieunhandan.vn