Vấn đề hợp nhất cơ quan ủy ban kiểm tra (UBKT) của Đảng và cơ quan thanh tra của Nhà nước được đặt ra đã hơn 10 năm. Đề án số 01-ĐA/UBKTTW ngày 8-7-2009 của UBKT Trung ương về Chiến lược công tác kiểm tra, giám sát của Đảng đến năm 2020 đã đề xuất: “UBKT các cấp do đại hội đảng cùng cấp bầu ra hoặc do cấp ủy bầu ra thì đều hợp nhất cơ quan UBKT với cơ quan thanh tra và Văn phòng Ban chỉ đạo phòng, chống tham nhũng”.

Năm 2013, Kết luận số 64-KL/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 7, khóa XI về "Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở" vấn đề hoàn thiện, tổ chức lại bộ máy nhà nước đưa ra yêu cầu “xây dựng tổ chức bộ máy đồng bộ, tinh gọn, có tính ổn định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có số lượng hợp lý, có phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ, năng lực chuyên môn nghiệp vụ ngày càng cao, đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chính trị”.

Năm 2017, Nghị quyết số 18-NQ/TW, Nghị quyết Trung ương 6 (khóa XII) về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, chỉ rõ “tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối; hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, mối quan hệ của một số cơ quan, tổ chức chưa thật rõ, còn chồng chéo, trùng lắp...” và “kiện toàn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị gắn với tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đạt kết quả thấp”. Nghị quyết đặt ra mục tiêu: “Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng”.

Ngày 7-8-2018, Kết luận số 34-KL/TW “Kết luận của Bộ Chính trị về thực hiện một số mô hình thí điểm theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25-10-2017 của BCH Trung ương khóa XII "Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực hiệu quả" có nội dung: “Về thí điểm hợp nhất cơ quan tham mưu, giúp việc của cấp ủy với cơ quan chuyên môn (hoặc tham mưu) thuộc UBND có chức năng, nhiệm vụ tương đồng cấp tỉnh, cấp huyện ở những nơi có điều kiện” đã chỉ ra những định hướng cơ bản trong việc hợp nhất cơ quan UBKT của Đảng và cơ quan thanh tra của Nhà nước.

Hiện nay, cả nước có 8 tỉnh (Hà Giang, Quảng Ninh, Yên Bái, Hải Phòng, Điện Biên, Hà Tĩnh, Quảng Ngãi và Trà Vinh) thực hiện việc hợp nhất cơ quan UBKT của Đảng và cơ quan thanh tra của Nhà nước ở những cấp độ khác nhau. Có nơi tiến hành hợp nhất ở cấp tỉnh như Hà Giang nhưng về cơ bản các địa phương mới chỉ tiến hành hợp nhất ở cấp huyện. Có thể thấy: Việc thực hiện hợp nhất hai cơ quan này là thực hiện chủ trương sắp xếp, tinh gọn bộ máy, tránh trùng lặp, chồng chéo trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hệ thống chính trị. Việc thực hiện hợp nhất hai cơ quan này cũng nằm trong chủ trương chung thí điểm hợp nhất một số cơ quan tham mưu, giúp việc của cấp ủy với cơ quan chuyên môn (hoặc tham mưu) thuộc UBND. Các cơ quan thực hiện thí điểm hợp nhất có chức năng, nhiệm vụ tương đồng. Việc hợp nhất được thực hiện thí điểm tại những nơi có đủ điều kiện và chỉ thực hiện ở cấp tỉnh, cấp huyện.

Qua khảo sát cho thấy, chủ trương hợp nhất được đại đa số cán bộ, công chức biết hoặc nghe nói, nhưng chưa hiểu thống nhất, không hiểu rõ nội hàm khái niệm “hợp nhất”. Đa số đều đồng nhất khái niệm giữa “hợp nhất” với “sáp nhập” và “nhất thể hóa” chức danh người đứng đầu hai cơ quan và đều mang nghĩa là “gộp cơ học” hai cơ quan thuộc hai hệ thống khác nhau vào thành một.

Việc hợp nhất ở một số địa phương không giống nhau và không thống nhất trong cách thức thực hiện. Một số nơi tiến hành hợp nhất ngay (Hà Giang, Trà Vinh, Yên Bái), một số nơi tiến hành theo lộ trình chậm hơn ban đầu là nhất thể hóa chức danh người đứng đầu, sau một thời gian mới tiến hành hợp nhất (Quảng Ninh). Việc hợp nhất hai cơ quan này nằm chung trong chủ trương thí điểm hợp nhất một số cơ quan khác, chưa có hướng dẫn cụ thể, riêng biệt cho việc hợp nhất cơ quan UBKT của Đảng và cơ quan thanh tra của Nhà nước. Nội dung hướng dẫn thí điểm hợp nhất cơ quan UBKT của Đảng và cơ quan thanh tra của Nhà nước trong Nghị quyết số 18-NQ/TW và Kết luận số 34-KL/TW chỉ giới hạn ở một số vấn đề sau:

Tên gọi của cơ quan sau hợp nhất: Cơ quan UBKT - thanh tra tỉnh (huyện).

Con dấu: Cơ quan mới được khắc con dấu theo tên của cấp có thẩm quyền quyết định và sử dụng trong quá trình tổ chức, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan…

Bố trí chức danh người đứng đầu: Thực hiện quy trình bầu cử ủy viên, chủ nhiệm, phó chủ nhiệm UBKT theo Quy chế bầu cử trong Đảng, bổ nhiệm kiểm tra viên theo quy định của Đảng; sau đó, thực hiện quy trình bầu cử, bổ nhiệm các chức danh thanh tra viên, chánh thanh tra, phó chánh thanh tra theo quy định của Nhà nước.

Thể thức văn bản: Với các văn bản tham mưu giúp cấp ủy, ban thường vụ, thường trực cấp ủy thì sử dụng thể thức văn bản của Đảng. Với các văn bản phục vụ việc quản lý, điều hành của Nhà nước thì sử dụng thể thức văn bản theo quy định của Nhà nước. Với các công văn hành chính, văn bản chuyên môn, nghiệp vụ để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền được giao thì sử dụng thể thức văn bản cho phù hợp.

Những hướng dẫn trên còn chung chung, dừng lại ở việc chỉ đạo chung về tổ chức bộ máy, những vấn đề cụ thể, chi tiết liên quan đến chỉ đạo, điều hành, tác nghiệp hay thực thi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong thanh tra, kiểm tra chưa được đề cập đến. Pháp luật hiện hành chưa có những quy định mang tính quy phạm làm cơ sở pháp lý cho việc hiểu và thực hiện thống nhất trên phạm vi cả nước, liên quan đến: trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành; cơ cấu tổ chức bộ máy, phân công phân nhiệm; điều hành nội bộ của cơ quan sau hợp nhất: sử dụng trụ sở, con dấu, trình tự, thủ tục xây dựng và văn bản chỉ đạo, điều hành của cơ quan; tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm tra sau hợp nhất: Từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm tra; thẩm quyền phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm tra… đến quá trình ra kết luận thanh tra.

Khảo sát thực tế cho thấy, việc thí điểm hợp nhất được thực hiện hoàn toàn trên cơ sở Nghị quyết số 18-NQ/TW, sau này là Kết luận số 34-KL/TW và chỉ đạo của các tỉnh ủy, thành uỷ căn cứ vào thực tế của địa phương. Thực tiễn thí điểm đã đạt được kết quả sau:

Tuy chưa thống nhất về tên gọi cơ quan sau hợp nhất nhưng nhìn chung tên gọi của cơ quan mới đều thể hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hai cơ quan khi hợp nhất, vẫn bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách.

Thu gọn bộ máy, giảm số lượng lãnh đạo. Giảm chức lãnh đạo (1 cấp trưởng và 2 cấp phó). Ví dụ: Hà Giang, sau hợp nhất, Cơ quan UBKT - Thanh tra tỉnh Hà Giang giảm số lượng phòng chuyên môn từ 11 phòng xuống còn 6 phòng; số lượng công chức giữ chức danh trưởng phòng giảm từ 10 người xuống còn 6 người; cấp phó phòng từ 14 người xuống còn 12 người. Từ việc thu gọn bộ máy, giảm số phòng, lãnh đạo phòng đến giảm đầu mối liên hệ công việc. Quảng Ninh, sau khi tiến hành hợp nhất tại 14/14 huyện, thị đối với cơ quan UBKT với thanh tra cấp huyện, giảm 14 đầu mối. Một số hoạt động đạt tính thống nhất và có hiệu quả hơn trước khi hợp nhất như trong thực hiện kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm; giải quyết đơn thư, tham gia tiếp công dân, thanh tra kinh tế - xã hội...

Chế độ, chính sách sau hợp nhất được điều chỉnh theo hướng có lợi cho cán bộ, công chức nhưng không đồng đều. Kết quả khảo sát thực tế cho thấy sau hợp nhất, các cơ quan đã thực hiện đúng hướng dẫn trong Kết luận số 34 về thực hiện chế độ, chính sách với cán bộ, công chức sau hợp nhất: “Cán bộ, công chức trong các cơ quan hợp nhất được hưởng chế  độ, chính sách của cán bộ, công chức cơ quan đảng cho đến khi thực hiện chế độ tiền lương mới”^[1]. Trong cơ quan sau hợp nhất, chế độ, chính sách của cán bộ, công chức cơ quan kiểm tra - thanh tra thuộc đều thuộc biên chế khối đảng, do đó họ được hưởng chế độ chính sách của bên Đảng.

Thuận tiện thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Ở một số địa phương đã thống nhất trong xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra bảo đảm thống nhất nội dung, chương trình công tác kiểm tra, thanh tra của cả hệ thống chính trị địa phương, xác định rõ nội dung, đối tượng và thời gian thực hiện, bảo đảm tính đồng bộ, giảm chồng chéo, trùng lắp, tránh bỏ sót; tạo sự phối hợp, gắn kết và phân công rõ trách nhiệm của từng tổ chức, đơn vị kiểm tra, thanh tra đối với từng nội dung cụ thể; đồng bộ, thống nhất trong theo dõi và sử dụng các kết luận, kiến nghị sau kiểm tra, giám sát, thanh tra; bảo đảm đồng bộ trong xử lý kỷ luật đảng và kỷ luật hành chính, đoàn thể.

Mô hình cơ quan hợp nhất đã tạo được sự thống nhất trong lãnh đạo, chỉ đạo, hạn chế sự trùng chéo trong xây dựng nội dung chương trình kiểm tra, giám sát và kế hoạch thanh tra, thuận lợi trong chia sẻ thông tin, tài liệu, điều tiết công việc, tạo sự hài hòa, tương hỗ, thống nhất và khai thác hiệu quả nhân lực của hai cơ quan, đồng thời nâng cao vị thế, vai trò của cơ quan kiểm tra, thanh tra. Cơ quan sau hợp nhất đã tạo được sự thống nhất giữa hoạt động thanh tra của chính quyền và kiểm tra, giám sát của Đảng, rút ngắn quy trình, khắc phục trùng lặp, bỏ được các khâu trung gian trong hoạt động thanh tra, kiểm tra; kế thừa được kết quả và tạo sự đồng bộ trong xử lý kết quả thanh tra, kiểm tra, xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân.

Việc thiếu vắng căn cứ pháp lý và hướng dẫn cụ thể từ cơ quan Trung ương đã dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện. Đó là:

Về tính hệ thống trong tổ chức bộ máy: 1) Địa vị pháp lý của cơ quan sau hợp nhất trong hệ thống chính trị. Ở các địa phương sau hợp nhất, dù tên gọi có thể không hoàn toàn giống nhau nhưng địa vị pháp lý là như nhau, cơ quan sau hợp nhất thuộc một ban của Đảng (UBKT). Nghĩa là, sau hợp nhất, không còn một thực thể là “cơ quan thanh tra” trong bộ máy nhà nước, chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng vẫn được đội ngũ cán bộ thanh tra viên trước đây (nay thuộc cơ quan UBKT - thanh tra) thực hiện nhưng trên danh nghĩa là cơ quan của Đảng. Bên Đảng, cơ quan UBKT vẫn tồn tại nhưng giờ có phạm vi, quy mô tổ chức bộ máy lớn hơn, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn sẽ rộng hơn do gộp thêm cả phần của cơ quan thanh tra trước đây. 2) Mối liên hệ chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra. Mô hình hợp nhất được thí điểm thực hiện ở một số địa phương (do địa phương chủ động thực hiện trên cơ sở chủ trương của Đảng). Nghĩa là, việc hợp nhất giữa hai cơ quan mới chỉ xuất phát từ cơ sở lý luận mà thiếu cơ sở thực tiễn. Hiện nay, chưa có tổng kết, đánh giá hiệu quả về mô hình này. Là mô hình mới chưa tồn tại trong lịch sử, bản thân các địa phương thực hiện là thí điểm nên quá trình triển khai trên thực tế là vừa làm, vừa rút kinh nghiệm; nhận thức chưa thống nhất nên mỗi nơi làm theo một cách khác nhau.

Về tổ chức nội bộ: 1) Phân công, phân nhiệm trong nội bộ cơ quan. Các cơ quan sau hợp nhất, người đứng đầu - thủ trưởng cơ quan sẽ là chủ nhiệm cơ quan UBKT, chánh thanh tra sẽ là phó thủ trưởng. Tuy nhiên, trong quá trình phân công chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra thì chánh thanh tra/phó thủ trưởng cơ quan sẽ thực hiện nhiệm vụ này. 2) Công tác tổ chức - cán bộ trong nội bộ cơ quan sau hợp nhất. Thực tiễn các địa phương cho thấy, sau hợp nhất, vấn đề tinh giản biên chế được đặt ra ở hầu hết các cơ quan. Sau hợp nhất, số lượng cán bộ, công chức của cơ quan UBKT - thanh tra sẽ tăng lên nhưng chỉ tiêu biên chế không tăng, các cơ quan phải tinh giản. Thực tế là, các cơ quan chủ yếu tinh giản công chức thuộc biên chế của cơ quan thanh tra trước hợp nhất. Ở cấp huyện, công chức thanh tra được điều động, luân chuyển hoặc bổ nhiệm vào một vị trí khác hoặc điều động xuống xã đảm nhận các vị trí khác nhau. 3) Về chế độ, chính sách cho cán bộ, công chức và bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ. Kết quả khảo sát cho thấy, chế độ, chính sách cho cán bộ, công chức được các cấp lãnh đạo quan tâm xử lý, vấn đề là việc áp dụng phải theo quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước nên rất khó bảo đảm sự công bằng cho tất cả cán bộ, công chức. Cán bộ, công chức từ cơ quan UBKT sau khi hợp nhất chưa thể đủ điều kiện, tiêu chuẩn để hưởng chế độ của cán bộ, công chức ngạch thanh tra viên. Sự chênh lệch về chế độ, chính sách trong khi thực tế công việc chưa có nhiều sự phân biệt cũng gây tâm lý không thoải mái trong nội bộ cán bộ, công chức của cơ quan sau hợp nhất. 4) Chỉ đạo, điều hành. Vướng mắc trong chỉ đạo điều hành thể hiện ở việc lựa chọn thể thức văn bản và sử dụng con dấu. Trước hợp nhất, cơ quan UBKT là cơ quan tham mưu cho cấp ủy, UBKT nên văn bản là văn bản tham mưu. Một số nơi, cơ quan UBKT chưa có con dấu riêng mà dùng chung với dấu của UBKT. Cơ quan thanh tra là cơ quan chuyên môn thuộc UBND có chức năng tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi quản lý Nhà nước của UBND; có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng. 5) Về thực hiện quy trình hoạt động thanh tra, kiểm tra. Tương tự như nhiệm vụ chỉ đạo, điều hành hoạt động của đơn vị, việc xây dựng, ban hành chương trình, kế hoạch thanh tra; phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra; ra quyết định thanh tra, chỉ đạo hoạt động thanh tra, ra kết luận thanh tra đều thực hiện theo quy định của Luật và thuộc thẩm quyền của chủ tịch UBND tỉnh (huyện) hoặc người đứng đầu cơ quan thanh tra (trước đây là chánh thanh tra).

Trong nội bộ cơ quan, chánh thanh tra - phó thủ trưởng cơ quan UBKT, thanh tra là người có thẩm quyền quyết định những vấn đề về hoạt động thanh tra nhưng người có thẩm quyền quyết định cuối cùng kết quả hoạt động của cơ quan UBKT, thanh tra là chủ nhiệm UBKT - thủ trưởng cơ quan. Vậy trong trường hợp hai chủ thể trên không thống nhất ý kiến thì hoạt động thanh tra sẽ bị đình trệ, rất khó giải quyết.

Việc thí điểm hợp nhất cơ quan thanh tra nhà nước với cơ quan kiểm tra đảng được thực hiện trong bối cảnh thực hiện nội dung Nghị quyết số 18-NQ/TW và Kết luận số 64-KL/TW về thí điểm hợp nhất cơ quan tham mưu, giúp việc của cấp ủy với cơ quan chuyên môn (hoặc tham mưu) thuộc UBND có chức năng, nhiệm vụ tương đồng cấp tỉnh, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện, trong đó, có hợp nhất cơ quan UBKT với cơ quan thanh tra. Đến nay, qua gần hai năm thực hiện thí điểm, trước những khó khăn, vướng mắc mà địa phương gặp phải dẫn đến việc thực hiện còn nhiều dè chừng, vừa làm vừa rút kinh nghiệm và đợi chỉ đạo từ cấp trên. Thực tế thí điểm vẫn đang thể hiện sự hợp nhất mang tính chất “gộp cơ học” hơn là phân loại đúng tính chất, chức năng và phân loại quyền lực.

Nhìn chung, việc hợp nhất hai cơ quan này là nhiệm vụ khá phức tạp, động chạm nhiều mặt từ tư tưởng đến thể chế, chính sách, đòi hỏi cần nhiều thời gian, công sức nghiên cứu kỹ. Hợp nhất cần thực hiện thống nhất, đồng bộ ở các cấp từ Trung ương đến địa phương để giảm đầu mối chỉ đạo cơ quan sau hợp nhất, cũng như giảm khó khăn, vướng mắc của địa phương trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ sau hợp nhất.

TS. Trần Duy Hưng
Phó Vụ trưởng Vụ Nghiên cứu, Cơ quan UBKT Trung ương